Vista la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (en adelante CONVEMAR), es de interés de este honorable cuerpo que el Poder Ejecutivo Nacional elabore y presente al Secretario General de las Naciones Unidas LAS ENMIENDAS que en materia de protección de los recursos naturales vivos y no vivos de los estados ribereños en la Zona Económica Exclusiva (en adelante ZEE); en la alta mar; en la plataforma continental y el subsuelo marino, para su incorporación al texto de la CONVEMAR adoptada por la tercera conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar el 30 de abril de 1982; el Acuerdo relativo a la aplicación de la parte XI de la CONVEMAR que se incorporó al Anexo de la resolución 48/263 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 28 de julio de 1994; la Convención firmada por la Argentina el 5 de octubre de 1984 y ratificada por el Congreso de la Nación por Ley 24.543 el 17 de octubre de 1995, teniendo muy especialmente en cuenta las declaraciones expuestas por la Argentina en su artículo 2º inciso c) de esta Ley: «La Argentina acepta las disposiciones sobre ordenación y conservación de los recursos vivos en el alta mar pero, considera que las mismas son insuficientes, en particular las relativas a las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias, y que es necesario su complementación mediante un régimen multilateral, efectivo y vinculante que, entre otras cosas, facilite la cooperación para prevenir y evitar la sobrepesca, y permita controlar las actividades de los buques pesqueros en alta mar así como el uso de métodos y artes de pesca. El gobierno argentino, teniendo presente su interés prioritario en la conservación de los recursos que se encuentran en su ZEE y en el área de alta mar adyacente a ella, considera que de acuerdo con las disposiciones de la CONVEMAR cuando la misma población o poblaciones de especies asociadas se encuentren en la ZEE y en el área de alta mar adyacente a ella, la Argentina, como Estado ribereño, y los estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente a su ZEE deben acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones o especies asociadas en el alta mar. Independientemente de ello, el gobierno argentino interpreta que, para cumplir con la obligación que establece la CONVEMAR sobre preservación de los recursos vivos en su ZEE y en el área adyacente a ella, está facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias a tal fin». Pese a lo cual, esta declaración debería perfeccionarse, además de carecer de valor si no se enmienda la CONVEMAR y porque entre otras cosas esta Convención:
a) Carece de la suficiente precisión en diversas materias y, no define adecuadamente el objeto de asegurar la sostenibilidad de las especies y su debido aprovechamiento, estando orientada a precisar los límites geográficos, demarcando los distintos espacios marítimos y de las plataformas sin garantizar una pesca sostenible de las especies migratorias que transponen los límites jurídicos establecidos;
b) Esta Convención, al igual que distintos Acuerdos, Códigos internacionales relativos al mar y a la pesca, no han definido con precisión la terminología utilizada de “pesca ilegal”; “altamente migratorios”; “migratorios”; “transzonales”; “transfronterizas”; etc., a partir de lo cual, resulta imposible establecer los marcos normativos destinados a ordenar y conservar los recursos y establecer los derechos y obligaciones de los Estados; entendiendo, que previo a los acuerdos respecto a la limitación de los espacios, derechos y obligaciones, debería establecerse el “qué”, para finalmente abordar el “cómo” y “quién”; por lo tanto, los términos citados resultan inaplicables desde la CONVEMAR y, las referidas declaraciones de Argentina y, por contrario, las especies deberían denominarse migratorias cualquiera sea el ámbito al que se realice esta migración y la distancia que se trasladen. Tampoco están debidamente definidas en la CONVEMAR las especies asociadas.
Las especies pesqueras migratorias, por su parte, son aquellas que realizan un «movimiento periódico desde una región geográfica, y su subsecuente regreso…» (Roux A; de la Garza J; Piñero R y, Bertuche D. Informe Técnico del INIDEP Nº 007, 3/4/2012). Independiente de la distancia que recorran, pudiendo ser migraciones desde la ZEE a alta mar o desde ésta a la ZEE; dentro de la misma ZEE o entre ZEE de países vecinos (César Lerena “Pesca. Apropiación y Depredación”, Ed. Proyecto Sur, 2014).
Respecto de que en el Anexo I de la CONVEMAR se califiquen algunas especies de “altamente migratorias” no significa de modo alguno, que se esté definiendo qué es una especie “altamente migratoria” y qué condiciones debe reunir la especie para ser indicada como tal e incluida en este Anexo. Mucho más, cuando se han dejado fuera de él, sin fundamento, innumerables especies migratorias (Calamar Illex argentinus, por ejemplo);
c) Teniendo en cuenta los derechos soberanos de los Estados ribereños en el mar territorial, la ZEE y la Plataforma Continental y, por otra parte, la “libertad de pesca en alta mar” establecida en la CONVEMAR, se requiere un tratamiento integral y en conjunto, respetando los derechos y obligaciones de los Estados y, al mismo tiempo, asegurar la sostenibilidad biológica; pero, se observa, que mientras las obligaciones son relativamente laxas en alta mar, hay mayores exigencias en la ZEE, pese a que el ecosistema es uno e indivisible y, por lo tanto, la depredación pesquera o la contaminación marina ocurrida en alta mar afecta a la ZEE y viceversa, razón por la que entendemos, es necesario armonizar una administración integral y conjunta de los recursos en ambas zonas; ya que, la libertad de pesca en alta mar, en las condiciones formuladas, atenta contra la sostenibilidad y no contribuye a la promoción de acuerdos biológicos, operativos, económicos y sociales con los Estados ribereños para dar sostenibilidad a los recursos originarios de las ZEE; razón por la cual, se debería calificar claramente, como actos de piratería (interferencia y/o apropiación de bienes) y de Pesca Ilegal a aquellas operaciones que se realizan sin cumplir alguna de las regulaciones internacionales o nacionales de origen y/o sin control independiente y/o si se capturan sin acuerdo previo especies que interaccionan o están asociadas o son originarias de las ZEE o, se realiza todo acto, que atente contra la sostenibilidad de las especies pesqueras;
d) El interés de los Estados ribereños, como Argentina, no debería limitarse al área adyacente a la ZEE porque la migración puede ser a mayor distancia e incluso la relación de estas especies con relación a asociadas. El término “pesca adyacente a la ZEE” es impreciso para determinar un área que está más allá de las 200 millas marinas en las que limita la ZEE, ya que el término “Adyacente” es que “está muy próximo o unido a otra cosa”, mientras que la migración de las especies puede efectuarse dentro de una ZEE; entre ZEE de países vecinos o más allá de las 200 millas en alta mar o desde ésta hacia la ZEE;
e) No debería tampoco referirse a peces; sino a peces, crustáceos y moluscos o en su defecto al genérico especies pesqueras; ya que los peces son animales vertebrados acuáticos de sangre fría y este término comprende a peces, elasmobranquios y ciclóstomos, estando excluidos los mamíferos acuáticos, los animales invertebrados y los anfibios (Decreto 4238/68. Pescado 23.2.9 Res. ex-SENASA N° 533 del 10/05/94. Argentina) y no corresponde aplicarlos a los crustáceos y moluscos, como erróneamente se lo hace en varias legislaciones internacionales; salvo que se hubiese hecho expresamente la aclaración de que la denominación de peces o pescados incluye a crustáceos y moluscos, cuestión que, en las normas tratadas, no se ha hecho, por lo cual, legalmente no alcanza a estos últimos. Al referirnos a “especies pesqueras” podríamos estar incluyendo a los “peces, crustáceos o moluscos”; pero, “peces” no puede incluir a moluscos y crustáceos y, el propio Art. 5º inc. f) del llamado Acuerdo de Nueva York lo ratifica: «…la captura accidental de especies no objeto de la pesca, tanto de peces como de otras especies…”». Ello invalida todos los textos porque el término “peces”, como hemos dicho, no alcanza a los crustáceos y moluscos.
Por otra parte, las características anatómicas de los peces no tienen casi nada en común con los crustáceos y moluscos y, estos dos últimos, no forman parte de ninguna clasificación de peces (Cousseau M. y Perrotta R., INIDEP “Peces marinos de Argentina” p: 27:31 y ss, 2000”; Lotina Benguria R. y Hormaechea Camiña M. “Peces de Mar y de Rio” p:21 y ss, Vol. I a IV; ed. Asuri y Urmo ed., 1975; Bauchot M.L. y Pras A. “Guía de los Peces de Mar de España y Europa”, p:12:13 y ss, ed. Omega, 1982; de Juana Sardón E. “Guía de Pescados y Mariscos”, peces p:29 y ss; crustáceos p:219 y ss; moluscos p:235 y ss; ed. Omega, 1987; Menni R.C., Ringuelet R.A., Aramburu R. “Peces Marinos de la Argentina y Uruguay” p:3 y ss; ed, hemisferio sur, 1984; Muus B.J. y Dahistrom P “Peces de Mar del Atlántico y el Mediterráneo” p:5 y ss; ed. Omega, 1981).
f) Resulta también imprecisa la frase indicada en el Art. 2º inc. c) de la Ley 24.543: «(el gobierno) está facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias a tal fin», por cuanto la CONVEMAR ha dicho que la “pesca en alta mar es libre”, por lo tanto la Argentina tiene que empezar por promover una Enmienda para que se precise y defina cuándo esa “pesca libre” en alta mar debe considerarse Ilegal o INDNR, término este último que, tampoco define la CONVEMAR, ni ninguna norma complementaria de ésta que, por otra parte, no podría excederse a lo prescripto en esta Convención acordada por consenso.
Que los Estados ribereños no pueden perder el dominio de los recursos migratorios originarios de la ZEE por el solo hecho de que éstos migren a alta mar, no solo porque una cuestión de titularidad sino y fundamentalmente, porque las capturas en éste ámbito, sin ningún tipo de regulación ni determinación de los rendimientos máximos sostenibles provocarían una depredación e insostenibilidad de las especies y, la propia CONVEMAR reconoce, que se trata de un único recurso (artículo 63º 2) precisando: «Cuando tanto en la ZEE como en un área más allá de ésta y adyacente a ella se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas» y, la ONU-FAO refiere, a que en la dinámica de poblaciones, la unidad de estudio es la población, la cual -dice- «puede ser definida como la entidad viviente formada por los grupos de peces de una misma especie que ocupan un espacio o lugar común. Además, de definir a cada población como una unidad independiente de otras poblaciones o de otros grupos de peces»;
Que si los buques pesqueros de los Estados de pabellón explotan en alta mar sin control presencial alguno el recurso pesquero de una población originaria de la ZEE se interrumpirá el ciclo biológico y, con ello, la migración, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las especies tanto en la ZEE de los Estados ribereños como también las existentes en alta mar; agravándose, porque en general, en alta mar no se hacen los estudios más básicos de determinación de la «Captura o Rendimiento Máximo Sostenible» y, aún menos, en forma integral y conjunta con las que se realizan anualmente en las ZEE por organismos técnicos competentes (INIDEP).
Finalmente y, como muy importante, no es posible que la CONVEMAR alcance a los territorios que se encuentren en disputa según la ONU; como es el caso de Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y sus aguas correspondientes, ya que la propia Naciones Unidas ha instado a la Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña “a que se abstengan de adoptar decisiones que entrañen la introducción de modificaciones unilaterales en la situación mientras las Islas están atravesando por el proceso recomendado por las Res. 2065 (XX) y 3160 (XXVIII)”.
Por todo lo expuesto, se entiende que la solicitud de ENMIENDAS para su aprobación y presentación ante las Naciones Unidas deberían tener especialmente en cuenta, aquellas cuestiones relativas a:
1) Definir «por PESCA ILEGAL y con el tecnicismo de INDNR (Ilegal, No Declarada, No Registrada) a aquella captura voluntaria y/o libre de especies pesqueras, en las ZEE de los Estados ribereños, o fuera de su jurisdicción o en alta mar sin cumplir total o parcialmente con la regulación internacional o nacional de origen y/o sin contar con control independiente y/o si se captura en alta mar sin control del Estado de pabellón y/o sin acuerdo previo entre estos Estados y los ribereños en aquellas especies que interaccionan o están asociadas o son migratorias originarias de las ZEE en alta mar o migran desde ésta a las ZEE, y/o donde se realice todo acto, de cualquier naturaleza, que atente contra la sostenibilidad de las especies pesqueras y/o contaminen el medio ambiente y/o amenacen la seguridad alimentaria y/o económica, y/o beneficien al crimen organizado transnacional y/o la evasión fiscal» (César Lerena, “Pesca. Apropiación y depredación” Ed. Proyecto Sur, 2014).
2) Eliminar el término “Altamente”, cuya ponderación es inmedible y discriminatoria y reemplazarla por “Migratorio/a” que se define por aquella especie pesquera que realiza un «movimiento periódico desde una región geográfica, y su subsecuente regreso…» (Roux A; de la Garza J; Piñero R y, Bertuche D. Informe Técnico del INIDEP Nº 007, 3/4/2012). Independiente de la distancia que recorran, pudiendo ser migraciones desde la ZEE a alta mar o desde ésta a la ZEE; dentro de la misma ZEE o entre las ZEE de países vecinos (César Lerena “Pesca. Apropiación y Depredación”, Ed. Proyecto Sur, 2014).
3) Incorporar como especies migratorias al calamar (Illex argentinus); Calamar loligo (Loligo gahi); merluza común (Merluccius hubbsi); Hoki (Macruronus magellanicus); merluza negra (Dissostichus eleginoides); polaca (Micromesistius australis); abadejo (Genypterus blacodes); bacalao austral (Salilota australis); Nototenia (Patagonotothen spp); Granadero (Coelorhynchus fasciatus) y otras que el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) entienda como tales y que otros Estados soliciten.
4) Demostrar a través de los estudios científico-técnicos pertinentes del INIDEP que en las especies indicadas en el inciso precedente, la mayoría de los procesos vitales y de migración se originan en la ZEE Argentina hacia alta mar y aun realizándose procesos biológicos en alta mar, el resguardo de las especies en este ámbito es central para asegurar la disponibilidad de los recursos en la ZEE, de modo tal de garantizar el cierre del ciclo biológico, la ecología trófica y el cuidado integral del Ecosistema como el propio Preámbulo de la CONVEMAR precisa; en cuyo caso, los Estados de pabellón deben acordar con los ribereños para realizar la pesca en alta mar asegurando que no se afecten intereses de terceros como reza el citado Preámbulo, contribuyendo «a la realización de un orden económico internacional justo y equitativo que tenga en cuenta los intereses y necesidades de toda la humanidad y, en particular, los intereses y necesidades especiales de los países en desarrollo» (sic) de conformidad con los propósitos-principios de la ONU, enunciados en su Carta.
5) Establecer que los buques que pescan fuera de su jurisdicción en alta mar deben ser controlados en forma presencial por los Estados de pabellón (Art. 94º CONVEMAR) o, mediante controles independientes certificados o, acuerdos con los Estados ribereños; considerándose pesca ilegal la sola captura sin control.
6) Determinar la realización de las investigaciones pertinentes en alta mar de los Estados de pabellón con los ribereños para determinar la Captura o Rendimiento Máximo Sostenible, considerándose pesca ilegal cuando se capturen sin la determinación previa de estas de los límites y áreas de captura.
7) Demostrar entre investigadores de los Estados de pabellón y ribereños qué especies asociadas en alta mar intervienen en la cadena trófica con las especies migratorias originarias de las ZEE y viceversa.
8) Entendiendo que la CONVEMAR regula la alta mar (Parte VII) la captura de especies no debiera limitarse al área adyacente a la ZEE sino a toda especie migratoria originaria de la ZEE que se encuentre a partir de las 200 millas sobre los cursos de agua en alta mar o las que originarias de alta mar se encuentren en la ZEE; al igual que las que resultan asociadas y, aquellas especies bentónicas de la plataforma continental extendida más allá de las 200 millas en aquellos casos de jurisdicción del Estado ribereño según lo previsto en la CONVEMAR;
9) Los Estados de pabellón y los ribereños unificarán sus legislaciones aplicables para determinar aquellas prácticas u otras prohibidas que se configuren como pesca INDNR y, establecerán los marcos básicos de acuerdos para la extracción de recursos pesqueros más allá de las 200 millas en los cursos de agua para facilitar los Acuerdos bilaterales o multilaterales que en todos los casos deberán contemplar de mínima, aquellas cuestiones ya previstas en la CONVEMAR.
10) Los alcances del articulado de la CONVEMAR no se aplicarán a los territorios ocupados por Estados, cuya soberanía plena sobre estos territorios esté siendo reclamada por terceros Estados en las Naciones Unidas y, esta Organización formalmente entienda que se trata de territorios en disputa. Ello alcanzará, no solo a territorios continentales e insulares, sino también a los límites marítimos establecidos en la CONVEMAR y a la prohibición de la explotación de los recursos naturales, mientras las partes en controversia no arriben a acuerdos definitivos sobre los territorios en disputa.
Autor: César Augusto Lerena (10/10/2016)
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
La CONVEMAR tiene prevista la presentación de ENMIENDAS, y la Argentina tiene cuestiones pendientes que hacen a sus intereses pesqueros, que no han sido debidamente contempladas en la CONVEMAR;
Habiendo transcurridos más de treinta años de la sanción de la CONVEMAR -que la Argentina firmó y ratificó con observaciones- es posible incorporarle Enmiendas, según lo que se indica en los artículos 312º a 316º de la CONVEMAR al texto adoptado por la tercera conferencia del 30 de abril de 1982; el Acuerdo relativo a la aplicación de la parte XI de la CONVEMAR, que se incorporó al Anexo de la Resolución 48/263 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, del 28 de julio de 1994; la Convención firmada por la Argentina el 5 de octubre de 1984 y ratificada por el Congreso de la Nación por Ley 24.543 del 17 de octubre de 1995; cuya normativa presenta falencias en materia pesquera, en especial sobre la calificación de especies “altamente migratorias” que se encuentran en la ZEE o más allá de las 200 millas; donde además de la imprecisión del término “altamente”, se han omitido especies de especial valor para la Argentina, que constituyen la columna vertebral de la actividad pesquera nacional.
La CONVEMAR indica en el artículo 312º inciso 1º que “Al vencimiento de un plazo de 10 días contado desde la fecha de entrada en vigor de esta Convención, cualquier Estado Parte podrá proponer, mediante comunicación escrita al secretario general de las Naciones Unidas, enmiendas concretas a esta Convención, salvo las que se refieran a las actividades en la zona, y solicitar la convocatoria de una conferencia para que examine las enmiendas propuestas. El secretario general transmitirá esa comunicación a todos los Estados Partes. Si dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de transmisión de esa comunicación, la mitad por lo menos de los Estados Partes respondieren favorablemente a esa solicitud, el secretario General convocará la conferencia”.
La CONVEMAR indica en el artículo 312º inciso 2º que “El procedimiento de adopción de decisiones aplicable en la conferencia de enmienda será el que era aplicable en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, a menos que la conferencia decida otra cosa. La conferencia hará todo lo posible por lograr un acuerdo por consenso respecto de cualquier enmienda, y no se procederá a votación sobre ella hasta que se hayan agotado todos los medios de llegar a un consenso.
La CONVEMAR indica en el artículo 313º inciso 1º que “Cualquier Estado Parte podrá proponer, mediante comunicación escrita al secretario general de las Naciones Unidas, una enmienda a esta Convención que no se refiera a las actividades en la Zona, para que sea adoptada por el procedimiento simplificado establecido en este artículo sin convocar una conferencia. El secretario general transmitirá la comunicación a todos los Estados Partes”.
La CONVEMAR indica en el artículo 313º inciso 2º que “Si, dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de transmisión de la comunicación, un Estado Parte formula una objeción a la enmienda propuesta o la que sea adoptada por el procedimiento simplificado, la enmienda se considerará rechazada. El secretario general notificará inmediatamente la objeción a todos los Estados Partes”.
La CONVEMAR indica en el artículo 313º inciso 3º que “Si, al vencimiento del plazo de 12 meses contado desde la fecha en que se haya transmitido la comunicación, ningún Estado Parte ha formulado objeción alguna a la enmienda propuesta ni a que sea adoptada por el procedimiento simplificado, la enmienda propuesta se considerará adoptada. El secretario general notificará a todos los Estados Partes que la enmienda propuesta ha sido adoptada”.
La CONVEMAR indica en el artículo 314º inciso 1º que “Cualquier Estado Parte podrá proponer, mediante comunicación escrita al secretario general de la Autoridad, una enmienda a las disposiciones de esta Convención relativas exclusivamente a las actividades en la Zona, incluida la sección 4 del Anexo VI. El secretario general transmitirá esta comunicación a todos los Estados Partes. La enmienda propuesta estará sujeta a la aprobación de la Asamblea después de su aprobación por el Consejo. Los representantes de los Estados Partes en esos órganos tendrán plenos poderes para examinar y aprobar la enmienda propuesta. La enmienda quedará adoptada tal como haya sido aprobada por el Consejo y la Asamblea”.
La CONVEMAR indica en el artículo 314º inciso 2º que “Antes de aprobar una enmienda conforme al párrafo 1, el Consejo y la Asamblea se asegurarán de que no afecte al sistema de exploración y explotación de los recursos de la Zona hasta que se celebre la Conferencia de Revisión de conformidad con el artículo 155”.
La CONVEMAR indica en el artículo 315º inciso 1º que “Una vez adoptadas, las enmiendas a esta Convención estarán abiertas a la firma de los Estados Partes en la Convención durante 12 meses contados desde la fecha de su adopción, en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, a menos que se disponga otra cosa en la propia enmienda”.
La CONVEMAR indica en el artículo 316º inciso 5º que “Las enmiendas relativas exclusivamente a actividades en la Zona y las enmiendas al Anexo VI entrarán en vigor respecto de todos los Estados Partes un año después de que tres cuartos de los Estados Partes hayan depositado sus instrumentos de ratificación o de adhesión”.
La CONVEMAR indica en el artículo 1º inciso 1º, 1) entiende por “Zona” a “los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional” e inciso 1º, 3) entiende por “actividades en la Zona” a “todas las actividades de exploración y explotación de los recursos de la Zona”.
Es por todo lo expuesto que solicito el positivo acompañamiento del presente proyecto por mis pares.