De los extremos del “Mare Liberum” del holandés Grocio al “Mare Clausum” del inglés Selden, fundados en razones militares, seguramente, se pudo concluir, de modo imperfecto en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR). Antes de ello se sostuvo que los Estados tenían dominio sobre las tres millas del mar adyacente a la costa, considerada la distancia de tiro del cañón. Hacia fines del siglo XVIII, con el triunfo por parte del Almirante Nelson, en las batallas navales de Abukir, Copenhague y Trafalgar el mar quedó en manos inglesas.
Recién en 1930 en la Conferencia de La Haya, se volvió a discutir el ancho del “mar territorial”, manteniéndose las tres millas marinas a instancias de China, Estados Unidos, Japón, el Reino Unido y otros países que poseían las fuerzas navales más importantes del mundo.
Fueron los países de Latinoamérica los que avanzaron y declararon un mar territorial de doscientas millas, entre otros Chile (1947), Perú (1947), El Salvador (1950), Argentina (1966) y Ecuador (1966) entre otros. Para 1968, los países que reclamaban un mar territorial de 200 millas eran 15 y los que reclamaban 12 millas unos 46 y, hacia fines de la década del 70 unos 69 países reclamaban derechos pesqueros y económicos sobre las 200 millas.
La Argentina mediante el Decreto del P.E.N. Nº 14.708 de 1946 (acompañando la Declaración Truman) declaró el zócalo continental argentino bajo soberanía nacional y, el 29 de diciembre de 1966, basado, en que «las actividades extractivas navales extranjeras en aguas argentinas constituían un hecho grave que no se podía ignorar y, que, la soberanía debe ser una e indivisible» se dictó la ley 17.094 donde estableció que «La soberanía de la Nación Argentina se extiende al mar adyacente a su territorio hasta una distancia de 200 millas marinas…» (Art. 1º) y que «La soberanía de la Nación Argentina se extiende, asimismo, al lecho del mar y al subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a su territorio hasta una profundidad de las aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas» (Art.2º). Esta ley fue adelantada en materia de reivindicación de soberanía nacional, pero su último artículo fue de vanguardia, porque la “plataforma continental” -una extensión subacuática del territorio hasta el borde exterior que linda con el fondo marino- en la Argentina es muy prolongada, debido a las características de territorio continental de llanura que se prolonga en la plataforma, con los consiguientes beneficios para la potencial explotación de los recursos naturales.
En 1958 y 1960 se realizó la Primera y Segunda Conferencia de la Convención donde se trataron cuestiones relativas al mar territorial y la zona contigua; la Alta Mar; la plataforma continental y, la pesca y conservación de los recursos naturales, sin que se lograran grandes avances respecto al mar territorial y la pesca.
El 9 de junio de 1972 los países del Caribe aprobaron la Declaración de Santo Domingo, donde se consolidó la idea de que el Estado ribereño pudiera ejercer los derechos de explotación de los recursos renovables y no renovables dentro de las 200 millas.
La Tercera Conferencia de la Convención se aprobó en Nueva York el 30 de abril de 1982 y la Argentina la firmó el 5 de octubre de 1984, donde se adoptó un mar territorial de 12 millas con el paso inocente de buques en esta zona y, una zona adyacente denominada “contigua” de otras 12 millas para el ejercicio policial y migratorio por parte del Estado ribereño. Una cesión de Argentina que Perú sostiene hasta nuestros días, sin que pareciera haber afectado sus relaciones con el mundo. Se creó la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de 200 millas, donde el Estado ribereño, «tendrá derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar y, con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos y, jurisdicción con respecto al establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras; investigación científica marina y la protección y preservación del medio marino…».
La Convención otorgó derechos de explotación de las plataformas hasta un límite de 350 millas y, ello, redujo nuestra soberanía según lo previsto en la Ley 17.094, ya que en varias partes del mar argentino nuestra plataforma continental supera largamente esa distancia. A final la Convención, con la negativa de los países industrializados, en especial Estados Unidos, aprobó que el aprovechamiento de los recursos de los fondos marinos será universal, de modo que el petróleo, gas y los nódulos polimetálicos, cuyas mayores concentraciones de estos últimos se encuentran -entre otros- en el área de las Malvinas.
El 16 de noviembre de 1994, un año después que el Estado 60 (Guyana) firmara, la CONVEMAR entró en vigor y la Argentina la ratificó el 13 de septiembre de 1995 mediante la ley 24.543, efectuando importantes declaraciones relativas al paso de buques de guerra a través del mar territorial y el tránsito de sustancias radiactivas de alta actividad; al Tratado de Paz y Amistad con Chile, en especial a la libre navegación en el Estrecho de Magallanes y las regulaciones de buques de terceras banderas en el Canal Beagle y otros pasos y canales del archipiélago de la Tierra del Fuego; consideró insuficientes la ordenación y conservación de los recursos vivos en el alta mar, en particular las relativas a las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios, que, entre otras cosas, permita controlar las actividades de los buques pesqueros en alta mar, teniendo presente Argentina el interés prioritario en la conservación de los recursos que se encuentran en su ZEE y en el área de alta mar adyacente a ella e indicando que los Estados de Bandera que pesquen esas poblaciones deben acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones o especies asociadas en el alta mar, independientemente que el Estado Argentino esté facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias a tal fin y, hace finalmente expresa reserva que la ratificación no implica aceptación del Acta Final de la Tercera Conferencia de la CONVEMAR, etc. respecto a la «Cuestión de las Islas Malvinas».
Las Convenciones tienen el brillo de lo supranacional, pero no están exentas de intereses territoriales y económicos. No son una orden final y, la Argentina, en las declaraciones que efectuó al ratificar la CONVEMAR, dejó cuestiones pendientes que debiera buscar ENMENDAR para adelantarse al avance extranjero sobre su mar y la explotación y conservación de sus recursos, en especial aquellos que migran hacia la Alta Mar o estando en ésta son poblaciones asociadas a las de nuestra ZEE. La cuestión Malvinas no puede estar exenta en las Enmiendas.
La Argentina tiene varias especies que migran cientos de millas y transponen el límite de las 200 de la ZEE y, también, llegan a la zona invadida por el Reino Unido en Malvinas, sin embargo, la CONVEMAR en su Artículo 64º Anexo I, no incluye a ninguna especie del mar argentino como «Altamente Migratoria», es más, el término “Transzonal” no está mencionado ni una sola vez en esta Convención. Es decir, que la Primera Enmienda que hay que promover, es precisar cuál es la totalidad de especies altamente migratorias, incluyendo entre ellas a las argentinas, dejando en claro su origen. La Segunda Enmienda es establecer con precisión que el origen de las especies pesqueras, es donde éstas realizan la principal y mayor parte de su ciclo vital y, ello se funda, en que casi todas las especies que se capturan en la Alta Mar tienen origen en Argentina, como por el ejemplo, el Calamar (Illex argentinus), sostén fundamental de Malvinas. La Tercera Enmienda es establecer que los recursos pesqueros que tienen origen en la ZEE de los Estados ribereños son de su propiedad y los buques de los Estados de Bandera deben encontrarse habilitados por aquellos para explotar estos recursos o los asociados a éstos, aun encontrándose en la Alta Mar, en concordancia con lo establecido en el artículo 4º de la Ley 24.922 que indica “son de su dominio y jurisdicción exclusiva, los recursos vivos marinos existentes en las aguas de la ZEE y en la plataforma continental argentina y, en su condición de estado ribereño, podrá adoptar medidas de conservación en la ZEE y en el área adyacente a ella, sobre los «recursos transzonales y altamente migratorios o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la ZEE». Cuando el Estado ribereño no tenga buques pescando en la Alta Mar, estas especies originadas en la ZEE podrían considerarse excedentes en la Alta Mar, pero sujetas a regulación por parte de los Estados ribereños, de modo de asegurar la sustentabilidad de las especies. Ello, le permitiría a la Argentina negociar en forma directa empresa-empresa, sin necesidad de la firma de Acuerdos que subordinan al país a entes regionales o Estados de Bandera, con la accesoria dificultad posterior de denunciarlos, como ya ocurrió con los Acuerdos con la URSS o la Unión Europea.
Es importante que la CONVEMAR defina en forma precisa la preminencia de los Estados ribereños sobre los Estados de bandera y, la FAO (FIDI, FAO) es esclarecedora en este aspecto, cuando dice: «las poblaciones transzonales son fundamentalmente “residentes” de las ZEE (es decir, su biomasa global se encuentra en gran parte dentro de la ZEE) las que “desbordan” unas millas hacia alta mar» y, amplía: «actualmente observamos la tendencia a la firma de acuerdos de pesca entre países costeros y los que pescan en aguas distantes, donde estos últimos, se comprometen a pagar el acceso a los recursos y, el Estado ribereño fija el número de licencias, por ejemplo, en la zona del Pacífico Sur, Seychelles, Mauricio, Marruecos, Senegal, etc. Esta tendencia se interpreta como el reconocimiento de facto de un derecho privilegiado del Estado ribereño (Munro, 1993), pero es necesario avanzar en forma urgente para terminar con la depredación de los recursos migratorios y asociados y, accesoriamente, desalentar la pesca con licencias ilegales otorgadas por el Reino Unido en Malvinas, donde las empresas españolas se quedan con la mayoría de estas licencias.
En ese sentido es llamativa e inoportuna la reciente reunión en España de la vicepresidente de la Nación Gabriela Michetti y el Subsecretario de Pesca Juan Bosh con importantes referentes del sector pesquero español, ya que es inaceptable, no solo la presencia de buques de esta nacionalidad en la milla 201 pescando nuestros recursos pesqueros, sino la captura ilegal de buques españoles en la ZEE argentina ocupada por el Reino Unido. No es con los propietarios o gerentes españoles incursos en la Pesca ilegal (INDNR), los que se llevan nuestros recursos pesqueros por decenas de miles de millones de dólares y están muy preocupados por el Brexit, con quien nuestra vicepresidenta se puede sentar a hablar de sustentabilidad o negocios con Argentina y, mucho menos cooperar, mientras estos buques sigan pescando ilegalmente y la Unión Europea mantenga aranceles a las exportaciones argentinas con valor agregado.
Una Cuarta Enmienda debe referirse al paso inocente o de tránsito de los buques pesqueros por la ZEE de los países ribereños, durante el cual, éstos deben tener la facultad suficiente para abordar e inspeccionar las bodegas de los buques y, de encontrarse en éstas productos pesqueros, determinar precautoriamente que fueron capturados dentro de la jurisdicción de los Estados ribereños y aplicar, consecuentemente, las normas legales vigentes de este Estado, salvo, que éstas especies sean exóticas y no se encuentren asociadas a especies que cumplen su ciclo vital en la ZEE del país ribereño.
Una Quinta Enmienda referida a que los buques pesqueros que capturan en la Alta Mar no pueden tirar al mar ningún tipo de residuo o desperdicio orgánico ni efectuar descartes pesqueros al mar durante todo el tiempo que permanezcan pescando y, deben estar provistos de plantas elaboradoras de harinas y depósitos adecuados para contener los residuos hasta la llegada a puerto. Las exigencias de la CONVEMAR respecto a los Estados ribereños, entre ellas, el establecimiento de la Captura Máxima Permisible en la ZEE, no se compadecen con los escasos requisitos para la pesca en la Alta Mar. La Autoridad creada al efecto, con cargo a los Estados de Bandera de Bandera que pescan en la Alta Mar, debiera ocuparse de evitar la depredación, los descartes y el trabajo esclavo.
Respecto a los puertos, una Sexta Enmienda debería estar destinada a sancionar y retener en los puertos a los buques pesqueros que hacen Pesca ilegal (INDNR), se encuentren o no con capturas en sus bodegas, entendiendo por pesca ilegal, la que se realiza sin permiso de pesca y certificado habilitante de los países ribereños sobre las poblaciones de peces que tienen su origen en éstos o están asociadas a ellos.
Hay una creencia generalizada que la libertad de pesca en la Alta Mar es irrestricta para los Estados de Bandera, y que la ZEE Argentina ocupada por el Reino Unido puede ser depredada graciosamente y no es así, o no debiera ser así. La CONVEMAR expresa que estas libertades deben ser ejercidas «teniendo debidamente en cuenta los intereses de otros Estados», es decir, también de los Ribereños y, ello lo debiera saber nuestra vicepresidenta Michetti, al igual que conocer la legislación argentina, al reunirse en España con los españoles depredadores y, no en la Argentina, con los muchos españoles que invierten en el país y se ajustan a nuestras reglas de juego.
Dr. César Augusto Lerena
Experto en Atlántico Sur y Pesca, ex Secretario de Estado, ex Secretario de Bienestar Social (Ctes) ex Profesor Universidad UNNE y FASTA, Asesor en el Senado de la Nación, Doctor en Ciencias, Consultor, Escritor, autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de Entrega”) y articulista de la especialidad.
13 de marzo de 2019