Se rumorea que el gobierno pretende ratificar en estos días el Acuerdo relativo a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios, adoptado el 4 de diciembre de 1995 en Nueva York[1], con lo cual, le estaría reconociendo a Gran Bretaña la oportunidad de participar más activamente aún, en la regulación pesquera del Atlántico Sur, a través de las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP) y, más grave aún, aceptándole de hecho el estatus de país ribereño.
En sintonía con ese Acuerdo -que la Argentina no ratificó- el 15 de junio de 2018 el Canciller Jorge Faurie envió al Senado el proyecto PE/176/18, Mensaje Nº 85/18, con el objeto de que Congreso de la Nación apruebe el Convenio Internacional para la Conservación del Atún en el Atlántico Sur, con “el ingenuo interés” de preservar una especie que no está presente en la Zona Económica Exclusiva Argentina (ZEEA) ni en altamar aledaño (Cousseau-Perrotta, INIDEP, 2000) y, cuyo Convenio, fue aprobado[2], entre otros, por el Reino Unido de Gran Bretaña (R.U.).
El Acuerdo de Nueva York, es un engendro técnico que quita o limita las facultades soberanas de los Estados ribereños sobre la administración de sus recursos pesqueros y dificulta la negociación directa entre las partes sobre las capturas en altamar; pero, especialmente, no podría ser jamás ser de aplicación a las especies de la ZEEA o su área adyacente, porque la CONVEMAR en su Anexo I, no incluye a ninguna especie del Mar Argentino o adyacente como «Peces, Crustáceos ni Moluscos Transzonales ni Altamente Migratorios». Por su parte, atrás del Convenio de Conservación del Atún, que alcanza a todas las especies que forman parte del hábitat de esta especie, los Estados de Bandera tendrán injerencia en la administración de los recursos de los Estados ribereños, como es el caso de Argentina, con el agravante, de que le permitirá al R.U., ocupante ilegal en Malvinas, intervenir sobre los recursos de todo el Mar Argentino. Una delegación de soberanía intolerable, ya que ambos Acuerdos dejarán en minoría a los Estados Ribereños en favor de los Estados de Bandera o las organizaciones regionales.
La Argentina aprobó este Acuerdo por ley 25.290 pero, no lo ha ratificado hasta la fecha. En éste, el término «transzonal» aparece una 50 veces, mientras que no está mencionado ni una sola vez en la CONVEMAR ni por la FAO. En ninguna de las dos este término está definido y, parece una denominación inventada por algún técnico que, no solo es imprecisa, sino que carece de consenso científico. Ello podría dar lugar a que se incluyan bajo este término a distintas especies, aún las no migratorias, cuando trasponen dos zonas en la que cohabitan, por ejemplo, entre la ZEE argentina y uruguaya y, peligrosamente, denominar de esta forma, a aquellas que llegan a área del mar argentino ocupado ilegalmente por el R.U. en Malvinas, como es el caso del Calamar (Illex argentinus) que migra anualmente al área de Malvinas y, es el principal sostén económico de los británicos en las Islas. Otro tanto ocurre con los peces «Altamente Migratorios» que el Acuerdo tampoco define y la CONVEMAR en su Artículo 64º remite en forma taxativa a las enumeradas en su Anexo I; motivo por el cual, no estando incluida ninguna especie del mar argentino ni de su zona adyacente en esta clasificación el Acuerdo no sería de aplicación a nuestro país, en tanto y en cuanto, no se precisen científicamente los referidos adjetivos especificativos.
A pesar de que la FAO pertenece a las Naciones Unidas, tampoco en sus consideraciones generales del informe 2018[3] se define qué se entiende por especies transzonales o altamente migratorias y, ratifica nuestra opinión, que la CONVEMAR no ofrece ninguna definición válida para las especies altamente migratorias, e igualmente indica, que «un caso no previsto explícitamente en la Convención es el de las poblaciones que se encuentran dentro de las ZEE de dos o más Estados ribereños (ejemplo, Argentina-Uruguay) y en zonas adyacentes de alta mar» y, precisa, ese informe, «que en las poblaciones transzonales, deben indicarse, no sólo por el nombre de la especie (como en los peces altamente migratorios), sino también, su ubicación específica (por ejemplo, bacalao de los Grandes Bancos)», aclarando, que «hay lugares donde todavía no se reivindicó la ZEE (por ejemplo, en el Mediterráneo)» o Perú.
Una cuestión muy importante es que el Acuerdo limita la decisión soberana de los Estados ribereños de administrar sus recursos y puertos con absoluta autonomía dentro de su ZEE, dándole injerencia en forma indirecta a los Estados de Bandera que pescan en Altamar o, a las Organizaciones regionales, lo que resulta absolutamente inadmisible, además de ser contrario, a lo establecido en el artículo 4º de la Ley 24.922 de 1998 que establece que, son de su dominio y jurisdicción exclusiva, los recursos vivos marinos existentes en las aguas de la ZEEA y en la plataforma continental argentina que, en su condición de estado ribereño, podrá adoptar medidas de conservación en la ZEE y en el área adyacente a ella, sobre los «recursos transzonales y altamente migratorios», o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la ZEEA. Ello, le permitiría a la Argentina negociar en forma directa de empresa-empresa, bajo la norma regulatoria de Argentina, sin necesidad de la firma de este tipo de Acuerdos que subordinan al país a entes regionales o Estados de Bandera, con la accesoria dificultad posterior de denunciarlos, como ya ocurrió con los Acuerdos con la URSS o la Unión Europea. Por cierto, esta capacidad de negociación que, la Argentina no ejerce, pondría en problemas la sustentabilidad de los británicos en Malvinas, como ya me referí en el trabajo de mi autoría “El Boicot Biológico en Malvinas” (1990).
Es importante en este sentido definir la preminencia de los Estados ribereños sobre los Estados de bandera y, la FAO (FIDI, FAO) es esclarecedora en este aspecto, cuando dice: «las poblaciones transzonales son fundamentalmente “residentes” de las ZEE (es decir, su biomasa global se encuentra en gran parte dentro de la ZEE) y, amplía: «actualmente observamos la tendencia a la firma de acuerdos de pesca entre países costeros y los que pescan en aguas distantes, donde estos últimos, se comprometen a pagar el acceso a los recursos y, el Estado ribereño fija el número de licencias, por ejemplo, en la zona del Pacífico Sur, Seychelles, Mauricio, Marruecos, Senegal, etc. Esta tendencia se interpreta como el reconocimiento de facto de un derecho privilegiado del Estado ribereño (Munro, 1993). Muchas otras especies recorren grandes distancias en sus migraciones, pero sin alejarse nunca del continente y se consideran también como altamente migratorias o transzonales» y, ello, ya podría estar definiendo la preminencia que tiene la ZEE por sobre la zona adyacente, respecto a la administración del recurso de parte del Estado ribereño, motivo por el que no se entiende qué razón podría tener la Argentina para ratificar el Acuerdo de Nueva York.
Por otra parte, las especies de la ZEEA en general y, el calamar (Illex argentinus) en particular, tienen su biomasa y principal ciclo de vida dentro de la ZEE y su ecología trófica está vinculada a otras especies dentro de esta, ya sea actuando como depredadores o presas, de modo tal, que la captura del calamar por fuera de la ZEE no solo lo afectará, sino también al conjunto de especies con los que el calamar interactúa en el ecosistema y, muy en particular a la merluza. Por lo tanto, es desde el Estado ribereño, donde debe administrarse unilateralmente el recurso, acordando su explotación más allá de las 200 millas, por cuanto su captura no regulada afecta el cierre del ciclo biológico y la sustentabilidad del recurso. En este punto debemos observar, que la Subsecretaría de Pesca, la Armada y la Prefectura Nacional tienen un concepto erróneo, respecto a que deben controlarse las capturas de los buques extranjeros hasta la milla 200, ya que, conforme el artículo 4º de la Ley 24.922 y las declaraciones de Argentina (artículo 2º) de la CONVEMAR deberían hacerlo en toda la extensión de nuestra plataforma continental argentina que va más allá de las 200 millas de la ZEEA y, como también lo indican estos artículos, en su condición de estado ribereño, «podrá adoptar medidas de conservación en el área adyacente a la ZEE sobre los recursos transzonales y altamente migratorios, o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la ZEEA». Lo mismo aplica para la protección de los recursos que migran al área marítima argentina ocupada ilegalmente por el R.U. donde la Argentina debería -al menos- aplicar normas relativas al criterio de precaución, al no tener certeza ni control sobre esa área.
Estas cuestiones relativas a la regulación de recursos vivos no pueden tratarse solo desde lo jurídico, sino que deben tener muy especialmente en cuenta, los factores biológicos, ambientales y sociales y, no debe perderse de vista las cuestiones económicas, ya que muchos de los principales Estados de Bandera que pescan en Alta Mar subsidian con 35.000 millones de dólares las operaciones de captura; una cifra que representa el 35% del monto total mundial producido.
Se observa en el Acuerdo, que se propicia en forma insistente, la injerencia de las Organizaciones Regionales en la administración del recurso dentro de las ZEE y su Plataforma Continental o sobre sus recursos migratorios o asociados. Ello, debilita la posición negociadora de los Estados Ribereños, ya que éstos serían minoría en esas Organizaciones frente a los Estados de Bandera que intervengan en las negociaciones y, ello, incluso alcanzaría, a los reclamos argentinos respecto a la pesca ilegal del R.U. en Malvinas. Al referirse el Acuerdo, a que las medidas de «conservación y ordenación que se establezcan para la Alta Mar y, las que se adopten para las zonas que se encuentran bajo jurisdicción nacional, habrán de ser compatibles», equipara las responsabilidades de los Estados, mientras que nosotros entendemos, por los fundamentos ya esgrimidos, que la pesca en Alta Mar es la que debe adecuarse a la administración que dispongan los Estados Ribereños para hacer sustentable la pesca. La libertad de pesca en Alta Mar no da derechos a que -a consecuencia de ella- se depreden los recursos de las ZEE en la pesca sustentable, no solo porque se presentan como recursos para la humanidad y generaciones futuras, sino porque el solo proceso de migración deja en claro quién tiene la titularidad del recurso.
Hay una creencia generalizada que la libertad de pesca en la Alta Mar (Art. 87º inc. e, de la CONVEMAR) es irrestricta para los Estados de Bandera y no es así. En principio, por el inc. 2, estas libertades deben ser ejercidas «teniendo debidamente en cuenta los intereses de otros Estados», es decir, también de los Ribereños y, «se debe investigar cuando se ocasionen graves daños al medio marino» (Art. 94º inc. 7). De ninguna forma, esa libertad es tal, como para ocasionar depredación y, ésta, ya se produce cuando un buque de bandera no acuerda las capturas con el Estado ribereño.
Finalmente ¿A qué Estado ribereño se le podría ocurrir darle la administración de un ecosistema (la ZEE, la plataforma continental y la Alta Mar) a un Estado de Bandera o a una Organización regional integrada mayoritariamente por Estados de Bandera? Serían ERS (Estados Ribereños Suicidas).
Y ¿a qué gobierno argentino, podría ocurrírsele facilitar al Reino Unido una administración de los recursos pesqueros del Atlántico Sur? Al de Menem, de Kirchner y de Macri que acordaron y le dieron continuidad a la investigación conjunta con los británicos de los recursos pesqueros en el mar argentino y que, ahora, este último, podría consolidar esta entrega con la ratificación de los Acuerdos de Nueva York.
Ratificar el Acuerdo de Nueva York sería contrario al interés nacional y violatorio de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional: «La Nación Argentina ratifica su legítima e imprescriptible soberanía sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes, por ser parte integrante del territorio nacional. La recuperación de dichos territorios y el ejercicio pleno de la soberanía, respetando el modo de vida de sus habitantes, y conforme a los principios del Derecho Internacional, constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino»
Dr. César Augusto Lerena
Experto en Atlántico Sur y Pesca, ex Secretario de Estado, ex Secretario de Bienestar Social (Ctes) ex Prof. Universidad UNNE y FASTA, Asesor en el Senado de la Nación, Doctor en Ciencias, Consultor, Escritor, autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de la Entrega”) y articulista de la especialidad.
14 de mayo de 2019
[1] Promulgada de Hecho: agosto 14 de 2000.-
[2] El Congreso Nacional lo aprobó por ley 25.290 el 13/7/2000 y todavía no lo ratificó. La Comisión tiene 52 Partes Contratantes, a saber: Estados Unidos, Japón, Sudáfrica, Ghana, Canadá, Francia, Brasil, Marruecos, Corea, Costa de Marfil, Angola, Rusia, Gabon, Cabo Verde, Uruguay, Santo Tomé y Príncipe, Venezuela, Guinea Ecuatorial, Guinea, Reino Unido, Libia, China, Unión Europea, Túnez, Panamá, Trinidad y Tobago, Namibia, Barbados, Honduras, Algeria, México, Vanuatu, Islandia, Turquía, Filipinas, Noruega, Nicaragua, Guatemala, Senegal, Belice, Siria, San Vicente y las Granadinas, Nigeria, Egipto, Albania, Sierra Leona, Mauritania, Curçao, Liberia, El Salvador y Guinea-Bissau.