No es posible que la Argentina admita más pesca ilegal en la Alta Mar. Hay que acordar la pesca más allá de las 200 millas, pero no de cualquiera manera, ni de mano de operadores extranjeros, para que hagan negocios unos pocos, haya más descontrol y, más depredación de la que ya ocurre en la actualidad.
Hacia la década del 70 y, aún antes, llegaron decenas de buques extranjeros al Atlántico Sur; luego, el otorgamiento de licencias británicas ilegales en el área de Malvinas de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) Argentina, promovió el interés por el caladero y, a partir de ello, entre 300 y 500 buques pesqueros extranjeros expolian los recursos migratorios argentinos y los asociados a estos en la Alta Mar, ingresando incluso, dentro de la ZEE Argentina.
Mucho se habla y poco se hace sobre la pesca ilegal. La organización privada OPRAS con ese pretexto se junta con Cámaras españolas y argentinas integradas mayoritariamente por empresas extranjeras. El “Paz y Bien” de Javier Garat de CEPESCA promueve la idea de colocar barcos españoles sobrantes en el Atlántico Sur sin que afecten el interés del Reino Unido (RU) en Malvinas, ni a los españoles que poseen licencias allí. ¿Cómo manejar la pesca ilegal china cuando la Argentina depende en gran medida de éste para las compras de porotos, aceite y harina de soja y de otros negocios con ese país? Los acuerdos no son fáciles y requerirá del expertise de hombres que no están en el gobierno, ni podrían estarlo, no es para burócratas la cuestión.
En primer lugar, diré, que esa captura ilegal no es inocua, ya que todos los recursos del Atlántico Sur son parte del ecosistema nacional, por lo cual, esta extracción depreda, por cuanto rompe la interrelación entre las especies, es decir su ecología trófica. En segundo lugar, esos buques y sus Estados de Bandera no pueden ignorar que se están apropiando de un recurso migratorio de dominio argentino, originario de su ZEE, independientemente de donde se realiza la captura. En tercer lugar, están desconociendo la obligación de acordar con los Estados Ribereños conforme lo indica la Convención sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) y, en cuarto lugar, son materias primas subsidiadas que compiten con los productos nacionales en el mercado internacional.
Los buques chinos, los españoles, los coreanos y de otro origen que pescan en el Atlántico Sur, realizan -en general- pesca ilegal (INDNR). Empezaré por desmitificar la idea de que la pesca en la Alta Mar es libre, sin límites y arbitraria.
La CONVEMAR[1], ratificada en el país[2] por la Ley 24.543, ya en su Preámbulo manifiesta, que, los Estados Partes están «…conscientes que los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto» que, reconocen la conveniencia de «…utilizar en forma equitativa y eficiente sus recursos (…) preservar el medio marino y conservar sus recursos vivos», que «tenga en cuenta (…) en particular, los intereses y necesidades especiales de los países en desarrollo…».
Solo por no ajustarse a lo expresado por los Estados Parte en el referido Preámbulo, los buques extranjeros citados, podrían considerarse ilegales cuando capturan los recursos migratorios originarios del país o sus especies asociadas; cuando no acuerdan con la Argentina que, no hay duda, se trata de un país en desarrollo, contrario a lo que ocurre con las potencias que pescan en la Alta Mar o en la ZEE Argentina.
En la Parte V de la CONVEMAR, sus art. 55º y 56º, se detalla el régimen jurídico específico de la ZEE, de acuerdo al cual, se establecen los derechos de soberanía para la exploración y conservación de los recursos naturales y, la jurisdicción del Estado ribereño donde éste deberá tener en cuenta los derechos y deberes de los demás Estados y, el art. 58º inc. 3 donde se indica que «…los Estados (de Bandera) tendrán en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereño y cumplirán las leyes y reglamentos dictados en la Convención…». A su vez, el art. 61º establece que «el Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos en su ZEE» y «…asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos de su ZEE no se vea amenazada por un exceso de explotación». Tales medidas «…tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las especies capturadas a niveles que puedan producir el Máximo Rendimiento Sostenible…incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo y, teniendo en cuenta, la interdependencia de las poblaciones…Al tomar tales medidas el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer tales especies asociadas o dependientes, por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada…».
Por su parte, en el art. 62º se determina que el Estado Ribereño promoverá «…la utilización óptima de los recursos en la ZEE…Los Estados de Bandera que pesquen en la ZEE deben observar las medidas de conservación y demás condiciones de las leyes del Estado ribereño, entre ellas: el tipo de especies que pueden capturarse y la fijación de las cuotas de captura…las temporadas y áreas de pesca, etc., tipos, tamaño y número de buques que puedan utilizarse; la edad y el tamaño de las especies; la información de captura; los observadores; la descarga, etc.…».
Es decir que la CONVEMAR, establece una serie de obligaciones tanto para los Estados Ribereños como para los de Bandera que capturan en la ZEE y, ello es absolutamente razonable, porque el ecosistema es único e indivisible, por lo tanto, la sobrepesca en la ZEE afectará los recursos que migran o están asociados a estos en la Alta Mar, tanto, como la sobrepesca en la Alta Mar afectará los recursos de la ZEE, razón por la cual, los Estados de Bandera que pescan en la Alta Mar están obligados a acordar la captura con los Estados Ribereños. Cuando por imperio del art. 23º de la Ley 24.922 se otorga permisos de pesca de gran altura a buques de bandera nacional para pescar en la Alta Mar se está cumpliendo con la CONVEMAR, cuestión a la que deben ajustarse también, los buques extranjeros. Esto se reafirma en el art. 63º inc. 2 de la CONVEMAR al indicar que «cuando, tanto en la ZEE como en un área más allá de ésta, y adyacente a ella, se encuentre la misma población o poblaciones de especies asociadas, el Estado ribereño y los Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente procurarán, directamente (…) acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones en el área adyacente». Ello se reitera también, en el art. 64º para las especies altamente migratorias y, en este sentido, debiera tenerse en cuenta que, aun no estando descriptos el calamar, la merluza, etc. en el Anexo I de la CONVEMAR como especies “altamente migratorias”, deben tenérselas como tales, ya que de otro modo, no tendrían clasificación alguna en la CONVEMAR, a pesar de cumplir todos los requisitos de las especies altamente migratorias, ya que estos recursos, originarios de la ZEE Argentina migran a la Alta Mar, regresando luego a la jurisdicción del Estado Ribereño sino son capturados en su tránsito por los buques extranjeros que pescan en la Alta Mar. Sería ilógico entender y jurídica cuestionable, que un recurso migratorio de dominio del Estado Ribereño, por el solo hecho de transponer una línea imaginaria (las 200 millas) cambie de titularidad y, sea apropiado libremente, por cualquier embarcación extranjera, provocando un grave desequilibrio en el ecosistema.
Teniendo en cuenta ello, el art. 4° de la Ley 24.922 estableció que: «son de dominio y jurisdicción exclusivos de la Nación, los recursos vivos marinos existentes en las aguas de la ZEE argentina y en la plataforma continental argentina (…) La Argentina, en su condición de Estado Ribereño, podrá adoptar medidas de conservación en la ZEE y en el área adyacente a ella, sobre los recursos transzonales y altamente migratorios, o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la ZEE Argentina», lo que se ratifica en el art. 22º de la ley: «Con el fin de proteger los derechos preferentes que le corresponden a la Nación en su condición de Estado Ribereño, la Autoridad de Aplicación, juntamente con el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá organizar y mantener un sistema de regulación de la pesca en la zona adyacente a la ZEE Argentina, respecto de los recursos migratorios o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la ZEE Argentina…», todo ello, ya dicho en 1995 en el art. 2º inc. c) de la CONVEMAR, donde se declara que: «es necesario facilitar la cooperación para evitar la sobrepesca, y permitir controlar las actividades de los buques pesqueros en la Alta Mar (…) teniendo presente que el gobierno argentino considera su interés prioritario en la conservación de los recursos que se encuentran en su ZEE y en el área de la Alta Mar adyacente a ella, donde la Argentina como Estado Ribereño, y los Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente a su ZEE deben acordar las medidas necesarias para conservar esas poblaciones o las asociadas y, fuera de ello, el gobierno interpreta que, para cumplir con la CONVEMAR está facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias para tal fin».
Esta facultad, derechos y obligaciones que se establecen en las leyes respecto a los recursos transzonales, migratorios o asociados, es absolutamente entendible, porque, por su naturaleza, muchos recursos migran y, es posible, que transpongan distintas -líneas imaginarias- que carecen de barreras que impiden el libre egreso y regreso de los recursos pesqueros migratorios.
La Argentina ratificó estos fundamentos, en los art. 4º y 22º de la Ley 24.922, reivindicando sus derechos sobre los recursos transzonales y altamente migratorios, ya que su biomasa global se encuentra en la ZEE Argentina, donde realizan gran parte de las principales etapas del ciclo biológico para luego, migrar a la Alta Mar, donde son capturados en gran parte por los buques extranjeros -que en la actualidad carecen de permisos nacionales de pesca- para finalmente regresar a la jurisdicción de Argentina.
Independientemente de lo previsto en el art. 89º de la CONVEMAR, es necesario destacar la preminencia en la administración de los recursos migratorios en la Alta Mar por parte de los Estados Ribereños por sobre los Estados de Bandera, porque de otro modo no estaría garantizada la sostenibilidad del recurso en la ZEE ni en la Alta Mar. No hay sostenibilidad posible del recurso si el Estado Ribereño no se constituye en administrador del total del Ecosistema (en la ZEE y la Alta Mar), de otro modo ¿qué sentido tendría establecer -como hasta ahora- el Rendimiento Máximo Sostenible (RMS: la captura máxima que garantice a perpetuidad la especie) en la ZEE Argentina y no hacerlo en la Alta Mar cuando es conocida la migración y la existencia de especies asociadas en ésta? De igual modo, ¿qué sentido tienen las vedas, zonas de reservas o limitaciones a la captura en la ZEE Argentina, si la especie que se preserva en sus etapas de desarrollo vital, luego en su migración a la Alta Mar es depredada sin control, motivo por el cual se daría el absurdo que, el recurso originario del Estado Ribereño (Argentina) transmutaría al traspasar la línea imaginaria de las 200 millas y perdería, en ese tránsito biológico, el dominio originario.
Al respecto la FAO (FIDI) es esclarecedora: «las poblaciones transzonales son fundamentalmente “residentes” de las ZEE que desbordan unas millas hacia alta mar» y, amplía: «actualmente observamos la tendencia a la firma de acuerdos de pesca entre países costeros (NdA: léase Ribereños) y los que pescan en aguas distantes, donde estos últimos, se comprometen a pagar el acceso a los recursos y, el Estado ribereño fija el número de licencias, por ejemplo, en la zona del Pacífico Sur, Seychelles, Mauricio, Marruecos, Senegal, etc. Esta tendencia se interpreta como el reconocimiento de facto de un derecho privilegiado del Estado ribereño (Munro, 1993)»[3].
Una vez establecido por el Estado Ribereño en todo el ecosistema el Máximo Rendimiento Sostenible y, teniendo en cuenta, que por el art. 69º y 70º de la CONVEMAR los Estados sin litoral tienen derecho a participar equitativamente sobre los excedentes de la ZEE mediante acuerdos bilaterales, se entiende que, en la libertad de pesca “responsable” que tienen en la Altar Mar los Estados de Bandera; estos y los Ribereños están obligados a realizar acuerdos bilaterales en procura de una pesca sostenible, aplicando por analogía, lo previsto en el inc. a) de los art. citados: «La necesidad de evitar efectos perjudiciales para las comunidades pesqueras o las industrias pesqueras del Estado ribereño».
Por su parte, la libertad de pesca en la Alta Mar que refiere el inc. e) del art. 87º y la Parte VII de la CONVEMAR, no es una libertad absoluta, ya que ésta debe enmarcarse en los fundamentos que se explicitan en el Preámbulo de la CONVEMAR, «de cooperación» y, donde «los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto; la utilización equitativa y eficiente de sus recursos; el estudio, la protección y la preservación del medio marino y la conservación de sus recursos vivos» y, teniendo en cuenta «las necesidades especiales de los países en desarrollo…», además, que estas libertades «serán ejercidas por todos los Estados, teniendo debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en su ejercicio de la libertad de la alta mar…» y que, entre los deberes del Estado de Bandera (art. 94º) se encuentran: a) «las obligaciones del Capitán y los oficiales en la prevención, reducción y control de la contaminación marina»; b) tratándose los peces de semovientes los Estados deben combatir la piratería que se apropia de los peces que capturan en forma ilegal (INDNR) y depredadora (art. 100º y 101º inc. ii); c) adoptar las medidas de cooperación, conservación y administración de los recursos vivos (Art. 117º, 118º); d) determinar las capturas permisibles y de conservación, teniendo en cuenta -entre otras- la interdependencia o asociaciones de las especies, el esfuerzo de pesca (Art. 119º);
Fundada la razón, de porqué los Estados de Bandera y los Ribereños deben acordar la captura en la Alta Mar y, este último, constituirse en administrador, además, de evitar la creación de la OROP (Organización Regional de Ordenamiento Pesquero), que dejaría a la Argentina y Uruguay en inferioridad de condiciones para administrar el ecosistema pesquero del Atlántico Sur; estimo necesario, llamar a Concurso para adjudicar las capturas en la Alta Mar y al respecto promuevo:
a) Llamado a Concurso. El Estado Argentino en base a lo previsto en la CONVEMAR y la Ley 24.922 debe constituirse en Estado Ribereño Administrador de los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina y asociados en la Alta Mar y, hacer un llamado público a empresas nacionales y extranjeras interesadas en su explotación en la Alta Mar, en base a un pliego de condiciones.
b) Limitaciones. Entendiendo que en la actualidad los buques extranjeros pescan sin control alguno en la Alta Mar y de igual modo lo hacen con licencias ilegales otorgadas por el RU, se tratará de acordar en la mejor forma posible para asegurar la aceptación de las condiciones, salvo que no podrán participar -conforme la ley 26.386-[4] los buques de aquellas nacionalidades que al momento del llamado pesquen con licencia británica en el área de Malvinas de la ZEE Argentina.
c) Legislación. Los buques que adhieran al régimen se ajustarán a la legislación argentina y, ello supone -entre otras exigencias- llevar a bordo observadores argentinos, no efectuar trasbordos en la Alta Mar y hacerlo en puertos argentinos, ajustándose a las prohibiciones, infracciones, sanciones y otras cuestiones previstas en la Ley 24.922.
d) El Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) y las cuotas de captura. Las empresas interesadas aceptarán las épocas de pesca y cuotas de captura otorgadas por la Autoridad de Aplicación en función del RMS del ecosistema global establecido por el Instituto Nacional de Investigación (INIDEP).
e) Derechos e impuestos. Tanto las embarcaciones nacionales como extranjeras habilitadas dispondrán del Permiso correspondiente y no pagarán derecho alguno de captura, ni impuestos internos y de exportación de la Argentina sobre las extracciones efectuadas en la Alta Mar. Accesoriamente y para equiparar su actividad a la de los buques extranjeros, los buques nacionales que extraigan los recursos en la Alta Mar no pagarán impuesto alguno al gasoil.
f) Seguridad. La flota naval y aérea de la Armada Argentina en colaboración con la Prefectura Naval asegurará el pleno cumplimiento de la legislación argentina por parte de los buques y, en especial, que los extranjeros no pesquen dentro de la ZZE Argentina, no efectúen transbordos en la Alta Mar, se ajusten a las cuotas otorgadas y no depreden ni contaminen el mar.
g) La Alta Mar lindera a la Zona Común de Pesca con Uruguay. La Argentina acordará con la República de Uruguay las condiciones de pesca en la Alta Mar lindera a esa Zona.
h) Bases definitivas del pliego de condiciones. Se omiten algunas cuestiones por razones de reserva y, en la revisión de las presentes cláusulas o el agregado de otras, debiera participar el sector empresario y gremial pesquero, naval y portuario, para asegurar, que las operaciones derivadas de la captura y transporte en Alta Mar no interfieran con las operaciones de los buques pesqueros que capturen en la ZEE Argentina.
Un Estado sin pesca, nada puede sobre la Mar (Manuel Belgrano).
Dr. César Augusto Lerena
Experto en Atlántico Sur y Pesca.
Ex Secretario de Estado.
Autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de la Entrega”).
22 de junio de 2020 (243 aniversario del nacimiento del Almirante Guillermo Brown).
[1] III Conferencia de las NU sobre el Derecho del Mar y el Acuerdo Relativo a la Aplicación de la Parte XI de la CONVEMAR del 30/4/82 y 28/7/94.
[2] el 13 de septiembre de 1995.
[3] Lerena César A. El desacuerdo pesquero de Nueva York. El control del Estado Ribereño de la Pesca en Alta Mar, 14/1/2019.
[4] Sancionada el 19/6/2008.