Uno de los mayores desafíos para aquellas naciones con recursos naturales valiosos lo constituye la forma en que los ingresos provenientes de la explotación de los mismos resulte en beneficio para el Estado que los posee, así como para su población, lo que a su vez se traduce en el desarrollo e implementación de políticas industriales locales.
El petróleo y el gas natural, por su valor energético, constituyen recursos estratégicos muy apetecidos a nivel internacional. Por esta razón, las naciones petroleras impulsan legislaciones de contenido local que garanticen que la mayor parte de la renta hidrocarburífera se vuelque al desarrollo industrial nacional. De esta manera, se compensa la tendencia a la desindustrialización generada por la exportación en grandes volúmenes de commodities como los hidrocarburos, aprovechando el flujo de ingresos para generar escala industrial, avanzar en la curva de aprendizaje y en la transferencia de tecnología.
Los índices de “contenido local” son el porcentaje de bienes y servicios adquiridos para actividades de exploración y producción petrolera que deben ser de origen nacional, para alcanzar objetivos relacionados al propio desarrollo industrial y tecnológico.
La exploración y producción petrolera offshore es intensiva en capital, con gran potencial de generación de empleo en su cadena de valor. Existen dos grandes experiencias internacionales al respecto: Noruega en el Atlántico Norte y Brasil en el Atlántico Sur.
En 1971, el Estado noruego, a medida que avanzaban las operaciones de exploración en el Mar del Norte, creó la empresa petrolera Statoil para operar en todos los campos productivos tanto de manera exclusiva como en sociedad con otras petroleras, asegurándose una participación mínima del 50% en las concesiones durante el período 1972-1992.
Inmediatamente en 1972, el Estado noruego dictó un decreto que estableció una preferencia por los productos y servicios locales destinados a la explotación offshore, en tanto que Statoil, (que no solo actuaba como operador offshore sino que también coordinaba el apoyo económico y tecnológico a proveedores locales), logró armar una cadena de valor competitiva. Gracias a esta política, el índice de contenido local que era de 28% a principios de la década de 1970 llegó al 62% para 1978.
En vista de lo logrado, en 1979 el gobierno noruego concertó con las multinacionales petroleras los “acuerdos de buena voluntad” por los cuales se les daba prioridad en las concesiones a aquellas empresas que contrataran servicios de investigación y desarrollo en instituciones noruegas, valorando la transferencia tecnológica por sobre los aportes financieros. Simultáneamente, hubo fuertes inversiones para crear nuevas instituciones de investigación y capacitación integradas por todos los integrantes de la cadena de valor: operadores, proveedores de equipamiento y empresas de servicio de ingeniería.
A lo largo del tiempo, el esfuerzo del Estado noruego para integrar la industria naval posibilitó la construcción local de plataformas petroleras offshore, llegando a contar la industria naval y la cadena navalpartista noruega con 114.000 trabajadores para el año 2009 (sobre una población de 4,8 millones). Otra muestra del éxito de esta política fue el aumento de la participación internacional de las empresas noruegas en el offshore, que pasó de 29% en 1995 a 46% en el 2005.
En el caso de Brasil, en la segunda mitad de la década del 90, a medida que se incrementaban las exploraciones hidrocarburíferas offshore, creció la demanda de plataformas, buques de carga y apoyo así como la necesidad de reparar embarcaciones ya existentes.
En base a la expansión de esa demanda, Petrobras firmó en 1997 un acuerdo con los astilleros brasileños para asegurar la preferencia y contrataciones de proveedores locales si sus ofertas en términos de condiciones de precio, plazo y calidad fuesen equivalentes a las de los proveedores internacionales.
A los cambios en las políticas de adquisición de equipamiento de Petrobras, siguieron un conjunto de políticas del Gobierno Federal Brasileño que fueron fundamentales para la recuperación de su industria naval. Éstas incluyeron la exigencia de un porcentaje mínimo de contenido local para la exploración y producción de petróleo, incentivos fiscales además de un fondo de garantías y créditos a tasas diferenciales.
Estas medidas se plasmaron en el Programa de Apoyo Marítimo (PROREFAM) de 1999 (con un índice de contenido local de 25% para exploración y de 27% para desarrollo); el Plan Navega Brasil del año 2000; el Programa de Movilización de la Industria Nacional de Petróleo y Gas Natural (PROMINP) del 2003 (ya con un índice de contenido local de 79% para exploración y de 86% para desarrollo); el Programa de Modernización y Expansión de la Flota (PROMEF) del 2004 y el Programa de Empresa Brasileña de Navegación (EBN) del 2010.
Ya en el 2007, la industria naval brasileña había sido incluida en los objetivos del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) del Gobierno Federal por ser uno de los sectores estratégicos para la generación de empleo e ingresos, y luego también fue incluida en los objetivos del Plan de Desarrollo Productivo de 2008 y del Plan Brasil Mayor del 2011, con metas asociadas al incremento del contenido local, mayor presencia de las empresas brasileñas navalpartistas, crecimiento de la productividad de los astilleros y de la participación de ingenieros locales en el número de empleos directos en el sector.
Entre los años 2000 y 2013, el incremento de las inversiones en el sector naval brasileño aumentó la capacidad instalada total de los astilleros, tanto por la expansión y modernización de las instalaciones existentes así como por la construcción de nuevos astilleros.
Análogamente, los astilleros brasileños que empleaban 1.910 trabajadores en el año 2000, para el 2008 ya contaban con 40.277 empleados, llegando a un pico de 82.472 operarios en diciembre de 2014.
Sin embargo, en el año 2017 el gobierno de Brasil aplicó drásticos recortes al porcentaje de contenido local para el offshore con la esperanza de atraer inversiones internacionales con el objetivo de reducir el “intervencionismo estatal”. Los nuevos índices de contenido local se fijaron en 18% para exploración, 40% para desarrollo y 25% para construcción de pozos, lo que en la práctica significaba que estos índices podían ser alcanzados con los cascos construidos fuera de Brasil. Paralelamente, el porcentaje de contenido local dejó de ser un factor determinante en el otorgamiento de concesiones y Petrobras inició un proceso de desinversión. Como si esto fuera poco y no considerando estas medidas suficientes, las multinacionales petroleras exigieron la aplicación retroactiva de estos recortes por medio de adendas a los contratos ya existentes. Un paradigma de esto lo constituyó la cancelación del contrato del Estaleiro Atlantico Sul para la construcción de una unidad flotante de producción, almacenamiento y descarga (FPSO) con una capacidad de producción de 180 mil barriles diarios de petróleo destinada al campo gigante Libra, en la Cuenca de Santos. Dada la significativa reducción de los índices de contenido local, la FPSO destinada al campo Libra fue construida en Singapur a un costo de US$1.000 millones, dejando para Brasil solo la integración de los módulos. En el caso de la construcción de FPSOs, el objetivo principal para los altos índices de contenido local era que los astilleros brasileños realizaran la curva de aprendizaje para construir este tipo de casco. Sin embargo, los astilleros que contaban con esa capacidad, entraron en convocatoria de acreedores, su plantel de trabajadores fue diezmado y perdieron experiencia así como equipos calificados. Al respecto, el mismísimo Sergio Bacci (ex vicepresidente de SINAVAL, Sindicato Nacional de la Industria de la Construcción Naval, y actual presidente de Transpetro, subsidiaria de Petrobras y el mayor armador de América Latina) declaró en julio de 2023 que: “el consenso en el mercado es que no es posible en este momento entregar una plataforma (FPSO) entera dentro del plazo pedido por las operadoras” y que la próxima generación de FPSOs que requiere Petrobras serán construidas en China e integradas en Singapur.
Asimismo, un reciente informe de SINAVAL mostró que en el 2012, los valores contratados de proyectos en astilleros brasileños sumaron US$4.880 millones, en tanto que en el 2021, esa cifra alcanzaba solamente US$106 millones, lo que constituyó una reducción del 98% en una década. Al mismo tiempo, con la industria naval brasileña relegada a prestar básicamente servicios de reparaciones, la mano de obra se redujo en un 75%, llegando a marzo de 2021 a solo 19.566 trabajadores.
Oportunidad histórica
En Argentina, la apertura de la exploración y explotación hidrocarburífera offshore y el desarrollo del gas natural no convencional en Vaca Muerta se presentan como una oportunidad histórica única tanto para la Marina Mercante Argentina como para la Industria Naval Nacional.
Argentina estaría en condiciones de sumar en el primer yacimiento offshore 200 mil barriles de petróleo diarios, duplicando la producción actual de YPF, lo que equivale a US$7.000 millones por año, sin contar con que los geólogos de YPF estiman que existen varios yacimientos más con las mismas características, multiplicando varias veces el volumen inicial proyectado. Adicionalmente, el gasoducto Néstor Kirchner abrirá la posibilidad de exportar gas natural licuado (GNL) al conectar la formación de Vaca Muerta con el puerto de Bahía Blanca. Tal es así que en el 2019 se proyectaban exportaciones de GNL por US$5.000 millones dirigidas a los mercados asiáticos pero, tras las sanciones a Rusia, de prever alcanzar la capacidad para licuarlo y transportarlo, se sumarían otros US$10.000 millones de exportaciones a los mercados europeos a partir de 2026.
Los pilares de la industria naval son: una demanda constante, recursos financieros, desarrollo de la cadena de valor y reserva de bandera, tal como sucede en China, Corea del Sur, Japón y EE.UU., países en que la actividad naval se encuentra consolidada. Para que esto suceda se deben dar apoyo e incentivos a los astilleros y la cadena navalpartista local, si de una vez por todas se considera el rol estratégico de esta industria.
Sin embargo, en las últimas elecciones, candidatos que cosecharon la mitad de los votos abjuran del rol del Estado y proponen que todo, a contramano de lo que sucede en los países desarrollados, quede librado a los designios del “mercado”, sin tomar en cuenta que la industria naval es “madre de industrias” y promueve una dinámica intensa en el mercado laboral además de calificar recursos humanos. Cuando se dan las condiciones para su desarrollo, se multiplican los puestos de trabajo en industrias complementarias, llegando a ser el empleo creado en éstas aún mayor que los de los astilleros y la cadena navalpartista. De esa forma, las regiones entorno a los astilleros se ven beneficiadas por la creación de un sector productivo de apoyo a sus actividades. Paralelamente, el desarrollo de una red de proveedores para el sector así como la creación de escuelas de formación y calificación de mano de obra, contribuyen a establecer una base de apoyo que genera empleo calificado e ingresos, impulsando a su vez la economía local. Ya hemos visto en Brasil los efectos devastadores que tienen las políticas irrestrictas de libre mercado en el desarrollo de la explotación hidrocarburífera offshore. Quedará en manos de los votantes elegir gobernantes que instrumenten un plan estratégico a mediano y largo plazo en el cual el desarrollo de la Marina Mercante Argentina y la Industria Naval Nacional sea una política de Estado con eje en la integración regional, el desarrollo industrial y la transferencia tecnológica con un profundo sentido federal, dejando atrás el modelo de economía primarizada exportadora de commodities sin valor agregado.
Fabian Lugarini
Analista Económico.
Ex-asesor en Transporte, Energía y Minería del Senador de la Nación y la H Cámara Diputados Nación.
Ex-asesor en Transporte y Ambiente en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Asesor Astillero Río Santiago