La industria naval brasileña ha tenido un crecimiento explosivo a partir de la exploración y explotación hidrocarburífera offshore. Pero ese desarrollo no sucedió por generación espontánea, fue resultado del empeño de gremios, asociaciones empresariales, gobernadores y legisladores en impulsar medidas que finalmente se consolidaron en políticas de estado.
En agosto de 1997, el Congreso brasileño sancionó la Ley 9.478 ó Ley del Petróleo. Esta ley estableció los principios y objetivos de la Política Nacional de Energía (PNE), creó el Concejo Nacional de Política Energética (CNPE), presidido por el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional del Petróleo (ANP), responsable de la organización de las licitaciones para las concesiones de exploración y producción hidrocarburíferas. Sin embargo, la Ley 9.478 no hacía mención alguna a la participación de la industria nacional en el sector brasileño de gas y petróleo.
Al encontrarse la mayoría de los campos petrolíferos costa afuera del Estado de Río de Janeiro, se fue dando una confluencia natural entre la industria naval brasileña con asiento histórico en Río de Janeiro y legisladores nacionales de ese Estado, encabezados por el entonces candidato a gobernador Anthony Garotinho. En 1998, el eje de la campaña de Garotinho fue lograr que Petrobras construyera sus nuevas plataformas offshore en el Estado de Río de Janeiro. Ya como gobernador, Garotinho organizó un grupo de trabajo político con el objetivo de revitalizar la industria naval apoyándose en la expansión del sector petrolero. Una de las estrategias que utilizaron fue buscar experiencias internacionales de articulación entre la explotación de recursos no-renovables y las industrias locales. Consecuentemente, se establecieron lazos de cooperación con países como Noruega, dada su experiencia exitosa en impulsar el desarrollo de las cadenas de valor domésticas para la explotación hidrocarburífera offshore. A partir de lo observado, el grupo de trabajo político estableció que para alcanzar el objetivo de que los astilleros brasileños fueran competitivos a nivel internacional, debían fijarse porcentajes precisos de participación de la industria naval nacional así como los productos y servicios que las empresas petroleras debían adquirir de proveedores locales.
El gobernador Garotinho, junto con los parlamentarios brasileños que apoyaban a la industria naval, lograron asegurar fondos del Presupuesto Federal para el Fondo de la Marina Mercante (FMM) incluyendo una reducción de las tasas de interés en los préstamos para financiar la construcción de nuevos buques. Estos fondos fueron utilizados por Transpetro (subsidiaria de Petrobras y el mayor operador logístico de hidrocarburos en América Latina) para financiar la construcción de buques de apoyo a las plataformas offshore en Brasil. Desde el gobierno local, Garotinho estableció amplias exenciones impositivas para los astilleros con el fin de mejorar su competitividad. Pero el principal logro del frente parlamentario en defensa de la industria naval, luego de duras negociaciones con el ministro de Minas y Energía y con Petrobras, fue a principios de 1999 con la inclusión en la licitación para la construcción de dos plataformas petroleras en base a una cláusula que exigía que un 40% de los bienes y servicios utilizados fueran contratados en Brasil. Esta cláusula le dio una clara ventaja a los astilleros de Rio de Janeiro, dado que eran los mejores equipados para cumplir con esta condición. A la vez, esto constituyó un precedente para la elaboración de reglas para las siguientes licitaciones de exploración en ese mismo año.
Además de la industria naval, otros segmentos de la industria brasileña impulsaron el incremento de la participación doméstica en el sector de gas y petróleo. En 1998, representantes de siete cámaras empresarias y el Sindicato Nacional de la Industria de la Construcción y Reparación Naval y Offshore (SINAVAL), crearon el plan Compete Brasil. Este grupo solicitaba principalmente incentivos crediticios y fiscales que permitieran a la industria nacional competir en mejores condiciones con los proveedores extranjeros. Su preocupación principal consistía en que las petroleras extranjeras utilizaran sus propias cadenas de proveedores foráneos sin tomar en cuenta a la industria local.
Estos argumentos tuvieron eco en la administración de Fernando Henrique Cardoso, especialmente entrelos funcionarios de la Agencia Nacional del Petróleo (ANP) que reconocían la posición desfavorable de la industria nacional frente a competidores extranjeros.
Así fue como en abril de 1999, la ANP incluyó en las licitaciones una cláusula de requerimiento de contenido local (bienes y servicios que deben ser de origen nacional), aunque la cláusula era voluntaria en el sentido de permitir a las petroleras cuánto y en qué términos integrarían los bienes y servicios de origen brasileño.
Además de la inclusión de la cláusula de contenido local, la ANP impulsó la creación de la Organización Nacional de la Industria Petrolera (ONIP), integrada por cámaras empresariales brasileñas (como la Asociación Brasileña de la Industria de Máquinas y Equipamientos – ABIMAQ) y empresas petroleras, con el objetivo de promover la competitividad de los proveedores locales. Siguiendo el ejemplo de organizaciones similares como INTSOK en Noruega y OSO en Gran Bretaña, ONIP conformó un registro de los proveedores brasileños que estuvieran en condiciones de suministrar diferentes productos y servicios a la industria de gas y petróleo. Como resultado de esta iniciativa, se incrementó la visibilidad de los proveedores locales y se forzó a las petroleras internacionales a recurrir a las empresas brasileñas más calificadas, creando las condiciones para que las compañías más eficientes dentro de la cadena de valor de gas y petróleo rompieran las barreras de entrada a las altamente internacionalizadas y protegidas cadenas de suministro de la industria hidrocarburífera offshore.
Asimismo, se incluyó la promoción de sectores estratégicos como los servicios de ingeniería, ya que las petroleras que utilizaran empresas brasileñas de ingeniería podían multiplicar por tres los montos erogados con este servicio a fin de cumplir con los requerimientos de contenido local. A su vez, dado que los ingenieros especificaban en sus proyectos la utilización de equipamiento y servicios que ya conocían, la cadena de proveedores brasileños resultó fortalecida, logrando un desarrollo de manera orgánica.
A pesar de la realización de cuatro rondas de licitaciones exitosas entre los años 1999 y 2002 y del crecimiento explosivo del sector hidrocarburífero con Petrobras duplicando su producción impulsada por la explotación de reservas offshore, seguía siendo criticada la laxitud en los requerimientos de contenido local. Las cámaras empresariales manifestaban que solo los servicios y equipamiento básico estaban siendo adquiridos en Brasil. En efecto, Petrobras todavía ordenaba la construcción de grandes plataformas offshore en astilleros extranjeros.
Durante la campaña presidencial de 2002, Lula manifestó públicamente que todas las plataformas ordenadas por Petrobras debían ser construidas en Brasil a fin de crear puestos de trabajo en el país. Un paso importante en esta dirección fue el nombramiento de Dilma Rousseff como ministra de Minas y Energía en el año 2003. Un cargo merecido ya que era conocida la postura de Dilma en los 90 a favor de los requerimientos de contenido local para los contratos de Petrobras así como sus esfuerzos por revitalizar la industria naval en Río de Janeiro cuando fue vicepresidenta del Concejo de Secretarios de Energía de los Estados brasileños. Una de las primeras medidas de Dilma como ministra fue transferir la elaboración de las licitaciones para las concesiones petrolíferas tanto como las definiciones para la política de requerimientos de contenido local, de la ANP al Ministerio de Minas y Energía. Asimismo, Lula designó a Dilma presidenta de Petrobras, lo que le permitió influir sobre los planes de inversión de la petrolera estatal, convirtiéndola en un instrumento de promoción para la industria nacional.
En el 2003 el gobierno de Lula estableció porcentajes mínimos mandatorios de contenido local para las licitaciones de concesiones hidrocarburíferas con requerimientos de 70% de contenido local para los yacimientos en tierra firme y de 30% para los que se ubicaran en aguas profundas.
Luego en 2005 se definió una lista detallada de ítems, sistemas de exploración y fases de desarrollo, sobre los cuales las petroleras debían realizar sus ofertas de contenido local dentro de un rango predeterminado. Estos cambios fueron delineados a través del Programa de Movilización de la Industria Nacional de Petróleo y Gas (PROMINP), del cual participaban Petrobras, el BNDES, ONIP, funcionarios del gobierno federal y cámaras empresarias, teniendo como objetivo principal facilitar la comunicación entre Petrobras y la industria nacional a fin de proponer políticas que incrementasen la participación y capacidad de los proveedores brasileños para el sector de gas y petróleo.
El PROMINP también impulsó la capacitación de trabajadores en las especialidades que Petrobras requería para sus proyectos. Entre los años 2006 y 2014, bajo su auspicio se capacitaron 96.000 trabajadores, principalmente para realizar tareas en astilleros, tales como soldadores, pintores e inspectores de calidad.
Para el año 2007, la industria naval brasileña ya había sido incluida en los objetivos del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) del Gobierno Federal por ser uno de los sectores estratégicos para la generación de empleo e ingresos, y luego también fue incluida en los objetivos del Plan de Desarrollo Productivo de 2008 y del Plan Brasil Mayor del 2011, con metas asociadas al incremento del contenido local, mayor presencia de las empresas brasileñas navalpartistas, crecimiento de la productividad de los astilleros y de la participación de ingenieros locales en el número de empleos directos en el sector.
Entre los años 2000 y 2013, el incremento de las inversiones en el sector naval brasileño aumentó la capacidad instalada total de los astilleros, tanto por la expansión y modernización de las instalaciones existentes así como por la construcción de nuevos astilleros.
Análogamente, los astilleros brasileños que empleaban 1.910 trabajadores en el año 2000, para el 2008 ya contaban con 40.277 empleados, llegando a un pico de 82.472 operarios en diciembre de 2014.
La política de expansión naval no solo favoreció a la industria naval y la cadena navalpartista, ya que también otros sectores de las economías regionales de Brasil se vieron beneficiados por las inversiones en la industria naval. La creación y operación de astilleros tiene un efecto multiplicador sobre la economía, ya que con el aumento de la demanda los empresarios locales aumentan sus inversiones y crean más puestos de trabajo lo que a su vez genera mayor recaudación fiscal.
En Argentina, la apertura de la exploración y explotación hidrocarburífera offshore y el desarrollo del gas natural no convencional en Vaca Muerta se presentan como una oportunidad histórica única para la Industria Naval Nacional.
Argentina estaría en condiciones de sumar en el primer yacimiento offshore 200 mil barriles de petróleo diarios, duplicando la producción actual de YPF, lo que equivale a US$ 7.000 millones por año, sin contar con que los geólogos de YPF estiman que existen varios yacimientos más con las mismas características, multiplicando varias veces el volumen inicial proyectado. Adicionalmente, el gasoducto Néstor Kirchner abrirá la posibilidad de exportar gas natural licuado (GNL) al conectar la formación Vaca Muerta con el puerto de Bahía Blanca. Tal es así que en el 2019 se proyectaban exportaciones de GNL por US$ 5.000 millones dirigidas a los mercados asiáticos pero, tras las sanciones a Rusia, de alcanzar la capacidad necesaria para licuarlo y transportarlo, se sumarían otros US$ 10.000 millones de exportaciones a los mercados europeos a partir de 2026.
Uno de los mayores desafíos para aquellas naciones con recursos naturales valiosos lo constituye la forma en que los ingresos provenientes de la explotación de los mismos resulte en beneficio para el Estado que los posee, repercutiendo en su población, lo que se traduce en el desarrollo e implementación de políticas industriales locales.
A pesar de contar con recursos naturales estratégicos muy apetecidos a nivel internacional, Argentina aún no ha impulsado políticas que garanticen que parte de la renta hidrocarburífera se vuelque a la industria nacional ni tampoco cuenta con la legislación necesaria que permita alcanzar objetivos relacionados al propio desarrollo industrial y tecnológico.
Para la segunda mitad de la década del 90, a medida que se incrementaban las exploraciones hidrocarburíferas offshore en Brasil, crecía la demanda de plataformas, buques de carga y apoyo así como la necesidad de reparar embarcaciones ya existentes. Pero Brasil tampoco contaba con legislación o políticas que impulsaran un desarrollo industrial asociado a la explotación offshore. Fue la presión ejercida por gremios, asociaciones empresariales, gobernadores y legisladores, la que resultó decisiva para impulsar las políticas necesarias para lograr un desarrollo virtuoso.
El caso brasileño demuestra la importancia clave de la confluencia entre trabajadores, empresarios y políticos para impulsar el desarrollo nacional, aún en contextos adversos con gobiernos reticentes a impulsar este tipo de medidas. Actualmente, la industria naval argentina se encuentra mejor posicionada de lo que se encontraba su par brasileño en el año 2000 por lo que dependerá enteramente de la voluntad, decisión y capacidad de estos actores fundamentales el lograr que se instrumente un plan estratégico a mediano y largo plazo en el cual el desarrollo de la Industria Naval Nacional sea una política de Estado con eje en la integración regional, el desarrollo industrial y la transferencia tecnológica con un profundo sentido federal, dejando atrás el modelo de economía primarizada exportadora de commodities sin valor agregado.
Fabian Lugarini
Analista Económico.
Ex-asesor en Transporte, Energía y Minería del Senado de la Nación y la H Cámara Diputados Nación.
Ex-asesor en Transporte y Ambiente en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Asesor Astillero Río Santiago