En 1884 por Ley Nº 1532 se subdividió la Gobernación de la Patagonia creando las gobernaciones de Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego y, al sancionarse en 1955 la Ley Nº 14.408[1], se transformaron en provincias los territorios nacionales de Río Negro y Chubut entre otros y se creó también la Provincia Patagonia que incluía a Santa Cruz, Tierra del Fuego, islas del Atlántico Sur y el Sector Antártico Argentino; pero, es, en esta última Ley, en su artículo 1º inciso a), donde se establece que las provincias «tendrán, respectivamente, los límites de los actuales territorios nacionales» y en el inciso b) y c) refiere a que Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego «tendrán como límite al Este, el Océano Atlántico», entendiendo éste, en toda su extensión, es decir hasta las 200 millas marinas, tal cual lo indica el Instituto Geográfico Nacional[2] en su informe de “Límites, Superficies y puntos extremos” donde se precisa que «la Argentina limita al Este con la República Federativa del Brasil, República Oriental del Uruguay y el Océano Atlántico Sur», lo cual, obviamente, no refiere a las líneas de base del territorio continental sino al extremo este de las 200 millas, límite que de hecho, para esa fecha ya estaba definido, ya que el Dr. Juan José Nágera, en su Doctrina del Mar Libre publicada en 1927, ya había propuesto extender nuestra soberanía hasta alcanzar el borde de la plataforma continental y, sobre esta base se sancionó el Decreto-Ley 1386/44[3], donde se extendieron las reservas mineras argentinas al Mar Epicontinental Argentino, convirtiéndose en la primera manifestación de soberanía sobre nuestra plataforma continental (Tapia, 1944), dando lugar al dictado del Decreto Nº 14708/46[4] que, considerando que la plataforma submarina guarda con el continente una estrecha unidad morfológica y geológica y que las aguas que cubren la plataforma submarina constituyen los mares epicontinentales, que en el orden internacional se encuentra taxativamente admitido el derecho de cada país a considerar como territorio nacional toda la extensión del mar epicontinental y el zócalo continental adyacente; que en virtud de tal principio han sido emitidas las declaraciones de los Gobiernos de los Estados Unidos de América y de México, afirmando sus soberanías sobre los mares epicontinentales y zócalos continentales (Declaración de Truman y Ávila Camacho, de 1945, que, ampliando los efectos del Decreto Nº 1386 antes mencionado declaró (Art. 1º) «perteneciente a la soberanía de la Nación, el Mar Epicontinental y el Zócalo Continental». Entendiendo, que Mar Epicontinental es el agua que se extiende sobre la plataforma continental. Este Decreto se terminó consolidando mediante la sanción de la Ley 17.094/66[5] donde se estableció que “La soberanía de la Nación Argentina se extiende al mar adyacente a su territorio hasta una distancia de doscientas millas marinas…”.
Todo ello, pareciera estar definiendo cuál es el límite este de las provincias del litoral patagónico, cuando el artículo 1º de la Ley 14408/55 establece que éstas «tendrán, respectivamente, los límites de los actuales territorios nacionales», que, como hemos visto, para ese entonces, ya la Argentina entendía que alcanzaba al Mar Epicontinental y, que el límite Este de las provincias era “el océano atlántico”.
Por su parte, el Art. 28º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires sancionada en 1994[6] establece que «La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva…», debiendo «preservar, recuperar y conservar los recursos naturales renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos…» y resguardar las «áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna», sin embargo poco menos de un año antes había entendido, que la titularidad sobre los recursos originarios iba más allá de las 12 millas cuando el 25 de noviembre de 1993 sancionó la Ley Provincial de Pesca Nº 11.477 (de mi autoría)[7] que en su artículo 1º establece: «La Provincia de Buenos Aires ejercerá jurisdicción y dominio en sus aguas interiores y en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la máxima distancia que la legislación nacional atribuya como soberanía argentina, sin perjuicio de la competencia atribuida a la Nación para las materias específicamente delegadas e insertadas en la Constitución Nacional», y, en su artículo 2º: «La Provincia de Buenos Aires extenderá dicho dominio más allá de la distancia que la legislación nacional atribuye como soberanía argentina sobre los recursos biológicos de carácter migratorio o aquellos que intervienen en la cadena trófica de las especies sujetas a su dominio».
Ello, con algunas variantes se repite en casi todas las Constituciones Provinciales y leyes de pesca de las provincias del litoral marítimo.
Así, por ejemplo, la Constitución de la Provincia del Chubut sancionada en 1994[8] estableció en su artículo 99º que «El Estado ejerce el dominio originario y eminente sobre los recursos naturales renovables y no renovables, migratorios o no, que se encuentran en su territorio y su mar, ejerciendo el control ambiental sobre ellos. Promueve el aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo, conservación, restauración o sustitución». Además de ello, la Ley General de Pesca Marítima IX Nº 75 (antes ley Nº 5.639) del Chubut en su artículo 2° ratifica lo que la ley Nacional 24.922 ya precisa: «Los recursos vivos marinos existentes en las aguas bajo jurisdicción provincial son propiedad de la Provincia del Chubut, quien podrá determinar su exploración, explotación, conservación y administración conforme a esta Ley…». Es decir que los recursos originarios de la jurisdicción provincial son de la Provincia y, por lo tanto, también aquellos que, siendo originarios en ésta, migran a la Zona Económica Exclusiva y regresan a la jurisdicción provincial.
Por su parte, la Ley 2.144 sancionada en 1990[9] por la Provincia de Santa Cruz, modificó el artículo 2º inciso a) de la Ley de Pesca Nº 1.464 indicando que: «…La jurisdicción provincial en el mar, queda comprendida en la dirección oeste-este. Desde la línea de más bajas mareas como límite oeste, hasta una distancia de doscientas (200) millas marinas, medidas desde la mencionada línea como límite Este…».
Asimismo, la Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, sancionada en 1991[10], estableció en su artículo 2º que «la Provincia tiene los límites territoriales y los espacios marítimos y aéreos que por derecho le corresponden, de conformidad con los límites internacionales de la República Argentina” y, en su artículo 81° que “son del dominio exclusivo, inalienable e imprescriptible de la Provincia el espacio aéreo, los recursos naturales, superficiales y subyacentes, renovables y no renovables y los contenidos en el mar adyacente y su lecho, extendiendo su jurisdicción en materia de explotación económica hasta donde la República ejerce su jurisdicción, inclusive los que hasta la fecha fueren administrados y regulados por el Estado Nacional».
Por último, la Provincia de Río Negro sancionó su Constitución Nacional en 1998[11] que en su art. 9º establece que «los límites del territorio de la Provincia son los históricos fijados por la Ley Nacional Nº 1532, ratificados por la Ley Nacional No 14408, abarcando además el subsuelo, el Mar Argentino adyacente y su lecho, y el espacio aéreo correspondiente», el art. 70º que «La Provincia tiene la propiedad originaria de los recursos naturales existentes en el territorio, su subsuelo, espacio aéreo y mar adyacente a sus costas…La ley preserva su conservación y aprovechamiento racional e integral, por sí o mediante acuerdo con la Nación, con otras provincias o con terceros, preferentemente en la zona de origen. La Nación no puede disponer de los recursos naturales de la Provincia, sin previo acuerdo mediante leyes convenio que, contemplen el uso racional del mismo, las necesidades locales y la preservación del recurso y de la ecología» y el art. 72º «La Provincia preserva, regula y promueve sus recursos ictícolas y la investigación científica, dentro de las áreas marítimas de jurisdicción provincial y de los demás cursos o espejos de agua; fomenta la actividad pesquera y los puertos provinciales».
Pese a ello, en los casos de Santa Cruz[12] y Tierra del Fuego[13] y, ante reclamos de empresas privadas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dio lugar a sendos fallos adversos a las provincias respecto a su alcance jurisdiccional. En paralelo, con la firma y ratificación por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el mar ha quedado imaginariamente divido en Mar Territorial (hasta las 12 millas), Zona Contigua (hasta las 24 millas) y Zona Económica Exclusiva (hasta las 200 millas), aunque en ello no se haya definido la jurisdicción provincial y nacional que, si hizo la Ley de Pesca Nº 24922, sancionada en 1998, donde fijo la jurisdicción provincial en 12 millas y la nacional en 200.
Sin embargo, la cuestión de la jurisdicción es accesoria respecto a las facultades y derechos sobre la explotación de los recursos vivos que migran a distintas jurisdicciones y ello es el objeto fundamental, que abordamos en el trabajo de nuestra autoría «La Federalización de los Recursos originales pesqueros» (Lerena, César A. 2019).
En el caso del Langostino (Pleoticus muelleri), que tomaremos como ejemplo -aunque podríamos analizar también el resto de las especies que habitan en el Atlántico Sur y que tienen origen en las aguas jurisdiccionales de las provincias- sus exportaciones alcanzan a mil doscientos millones de dólares anuales, un 61% de las exportaciones totales del país, por lo cual, el esclarecimiento del dominio en favor de las Provincias, no solo devolverá un recurso que le es propio, sino que le permitirá a la Argentina ratificar en la comunidad internacional sus derechos respecto a los recursos pesqueros que migran desde la Zona Económica Exclusiva a la Alta Mar y al área ocupada en forma prepotente por el Reino Unido de Gran Bretaña y, sería incoherente, negarle a la Provincias sus derechos sobre los recursos originarios migratorios y reivindicar los derechos argentinos sobre los recursos pesqueros que migran más allá de las 200 millas o al área marítima ocupada por el Reino Unido en Malvinas.
El langostino es una especie que se origina fundamentalmente en la Provincia del Chubut y Santa Cruz y que, en gran parte, está siendo explotada a través de permisos, cuotas y cupos otorgados por el gobierno federal, a través del Consejo Federal Pesquero, quién, además, está regulando la actividad en estas Provincias y fuera de ella, sobre los recursos naturales originarios, sin que éstas hayan delegado en la Nación la exploración, explotación, conservación y administración de ellos, conforme la Constitución Nacional, las Constituciones Provinciales y sus respectivas leyes de pesca.
Que la especie Langostino sea originaria de la Provincia del Chubut y de Santa Cruz está probado en los informes científicos oficiales de los investigadores del Instituto de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) y en todos los antecedes provinciales, nacionales e internacionales económicos, sociales y legales que detallamos en el trabajo citado de nuestra autoría.
La administración por parte del gobierno federal se origina en una legislación pesquera nacional inconstitucional, a cuyo amparo los funcionarios actuantes de turno regulan una actividad que debiera ser de competencia exclusiva y excluyente de las Provincias del litoral marítimo y, cuya consecuencia, además de los daños que les causa, impiden el cumplimiento de las propias normas nacionales y provinciales referidas a la actividad pesquera.
Facultades y derechos que quedaron conculcados cuando en 1998 se sancionó la mal llamada Ley Federal de Pesca (Nº 24.9229), a través de la cual la Nación y un grupo de empresarios pesqueros se apoderó de los recursos naturales originarios de las provincias del litoral marítimo y se produjo la más grande concentración pesquera de todos los tiempos.
En base a lo explicitado se propicia la reforma del artículo 3º y 5º a), b) y c) de la Ley 24.922, según se indica seguidamente:
ARTICULO 3° DOMINIO Y JURISDICCIÓN EXCLUSIVA DE LAS PROVINCIAS DEL LITORAL MARÍTIMO. Son de dominio y jurisdicción exclusiva de las provincias con litoral marítimo los recursos originarios vivos que poblaren las aguas interiores y el mar territorial argentino adyacente a sus costas, hasta las doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de base que sean reconocidas por la legislación nacional pertinente. Son de dominio de las Provincias los recursos migratorios o altamente migratorios originarios del mar territorial argentino que se encuentren en la Zona Económica Exclusiva y, adoptarán todas las medidas necesarias de exploración, conservación, explotación y administración de los recursos originarios de las Provincias y, sobre los que migren a la Zona Económica Exclusiva, acordando con el gobierno nacional la captura de las poblaciones de especies que no tengan origen en el Mar Territorial puedan estar asociadas a las originarias de las provincias.
ARTICULO 5° El ámbito de aplicación de esta ley comprende:
a) La regulación de las especies originarias vivas de los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional.
b) La coordinación de la protección y la administración de los recursos pesqueros originarios de la jurisdicción nacional.
c) La facultad de la Autoridad de Aplicación en coordinación con las provincias titulares de los recursos originarios podrá tomar acciones conjuntas en la Zona Económica Exclusiva cuando se declare la existencia de una emergencia nacional en la conservación de una especie o recurso determinado, con fundamento en razones científicas del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero que avalen la imposición de tal medida.
Y las limitaciones que en los artículos 4º, 17º, 19º y 20º se le imponen al gobierno nacional.
Dr. César Augusto Lerena
Experto en Atlántico Sur y Pesca.
Ex Secretario de Estado.
Autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de Entrega”).
Junio de 2019
[1] 16 de junio de 1955.
[2] http://www.ign.gob.ar/NuestrasActividades/Geografia/DatosArgentina/LimitesSuperficiesyPuntosExtremos
[3] 24 de enero de 1944.
[4] 11 de octubre de 1946.
[5] 29 de diciembre de 1966.
[6] 13 de septiembre de 1994.
[7] El proyecto de Pesca de la Provincia de Buenos Aires que, finalizó en Ley, fue elaborado por el Dr. César A. Lerena en diciembre de 1992 y presentada en el Senado de la Provincia de Buenos Aires por el Senador Provincial Pablo Vacante.
[8] 15 de octubre de 1994.
[9] 27 de marzo de 1990.
[10] 17 de mayo de 1991.
[11] 3 de junio de 1988.
[12] Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad.
[13] Total Austral S.A. c/ Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Provincia de s/ acción declarativa” (las empresas Wintershall Energía S.A. y Pan American Sur S.R.L.)