El Litoral Marítimo y la provincialización de la Pesca. La Reforma de la Ley de Pesca 24.922
Ya nos hemos referido el nuestro libro “El Saqueo. La apropiación de la Nación de los Recursos Pesqueros de Buenos Aires” (2024) que en el caso de la Provincia de Buenos Aires los gobiernos nacionales se han apropiado de sus territorios marítimos y recursos pesqueros originarios, migratorios y asociados; de los desembarcos en esta Provincia; del ejercicio de policía en esta materia y del patrimonio cultural de sus ciudades y pueblos de pescadores, dificultando el desarrollo y el bienestar de su gente. Analizaremos en futuro las cuestiones relativas a las Provincias de Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego; pero, no nos queda ninguna duda que la Nación se apropia de los recursos migratorios y asociados de éstas provincias y los mal administra contrariando las consignas de los organismos internacionales de que los recursos deben ser manejados integralmente y conjunto y no en compartimientos estancos (el mar territorial, la zona económica exclusiva) como viene haciendo la Nación, con una administración antigua y altamente perjudicial para la sostenibilidad de los recursos en la jurisdicción marítima argentina.
Frente a anuncios de extranjerizar el mar, absolutamente contrarios al interés nacional y la política extractiva que han llevado los gobiernos argentinos no nos quedamos en el análisis y la crítica, sino que proponemos la reforma de la ley 24.922 para provincializar la explotación pesquera de la jurisdicción marítima y sus procesos de industrialización, transporte y comercio de los productos pesqueros.
Cuando el gobierno nacional, a través de una legislación internacional y nacional amañada y observable, se apropia y administra para sí los recursos pesqueros de las provincias y, lo hace en forma ineficiente y sin interés, como se demuestra, por ejemplo, en el reciente proyecto de ley de entregar a terceros Estados la explotación de los recursos pesqueros en la Zona Económica Exclusiva (ZEE), no solo se queda con recursos de las provincias, sino que impide con ello, el desarrollo de los pueblos y ciudades, la economía y la salud de su gente.
No está en juego la representación y el centralismo nacional, sino el respeto a un verdadero régimen federal que permita la libre disponibilidad de sus espacios y bienes a las provincias para asegurar el bienestar, y la sustentabilidad de las empresas y el trabajo. En este trabajo no hay ningún fantasma federal, solo la defensa de derechos que no han sido delegados a la Nación y que, además, por razones biológicas, deben devolverse a las administraciones provinciales que, por supuesto, deberán estar a la altura de las circunstancias no solo para administrar los recursos en sus ámbitos específicos sino para acordar con las provincias vecinas la explotación de los recursos compartidos.
Tal vez desde la Nación con una mirada centralista se vea a las provincias, como un poder de menor jerarquía subordinado al gobierno nacional; pero, el Preámbulo de la Constitución es elocuente al respecto: «Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unión nacional…» (Constitución Nacional de 1853 y 1994), dejando en claro el rol cumplido por las provincias y los derechos no delegados de éstas.
Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación (Artículo 121º de la Constitución Nacional).
Corresponde a las provincias, el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (Artículo 124º de la Constitución Nacional).
La Ley de Espacios Marítimos y Líneas de Base tiene por objeto fijar, frente a la comunidad internacional y en el ejercicio del derecho de soberanía, las líneas de base de la República Argentina; no apropiarse de los territorios y recursos de las provincias, ya que, si fuese así, deberíamos interpretar que también se está apropiando del territorio y los recursos dentro del mar territorial (12 millas) en el mismo artículo 3º de la Ley. Sí algo faltaba para contribuir a la confusión general, la ley 26.386 denomina en su artículo 3º “mar territorial argentino” a los espacios marinos hasta una distancia de doce (12) millas, que ni siquiera la Ley 17.094 había llamado así a las doscientas (200) millas de soberanía nacional y, tampoco, las leyes 24.543 y 24.922 que refirieron a las primeras doce (12) millas como “mar territorial” a secas. Y fue más allá la Ley 26.386 cuando en el artículo 10º modificó los artículos 585º a 588º de la Ley 22.415 (Código Aduanero), que siguieron utilizando la expresión “mar territorial argentino” en lugar de “mar territorial” (Artículos 3º y 10º de la Ley 23.968).
La Nación no podría desconocer los derechos de las provincias sobre sus recursos migratorios originarios y los asociados que intervienen en la ecología trófica de esos recursos porque sería desconocer la propia reivindicación argentina sobre los recursos migratorios que migran a alta mar y sus asociados (Artículo 5º de la Ley de Espacios Marinos y Líneas de Base 23.968; el artículo 2º inc. c de la Ley 24.543 de ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y los artículos 4º, 5d, 21e, 22 y 23b de la Ley 24.922).
El Artículo 7º del Código de Conducta de la FAO refiere: «7.1.2. En las zonas bajo su jurisdicción nacional, los Estados deberían tratar de determinar quiénes son, dentro del propio país, las partes pertinentes que tienen un interés legítimo en la utilización y ordenación de los recursos pesqueros…» (Artículo 7º del Código de Conducta para la Pesca Responsable, FAO).
Por su parte en el mismo Código de Conducta en el Artículo 11º inc. 11.1.5. indica: «Al formular las políticas nacionales para el desarrollo y la utilización sostenible de los recursos pesqueros, los Estados deberían prestar la debida consideración a la función económica y social del sector pesquero empleado en las actividades posteriores a la captura».
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Civiles y Políticos indica que «menoscaba el derecho inherente de los pueblos a disfrutar y utilizar plena y libremente de sus riquezas y recursos naturales» (Artículo 25º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Civiles y Políticos, 16/12/66).
Por falta de acción de los gobiernos nacionales durante los últimos cincuenta años, la Argentina ha perdido 12 millones de toneladas de recursos pesqueros aptos para el consumo humano por unos 36 mil millones de dólares, ya que según el INIDEP, la FAO y la Auditoría General de la Nación se descartan el 30% de las capturas. Ello sin contar los descartes de la pesca en alta mar; lo que demuestra la incapacidad del gobierno nacional para administrar el recurso pesquero (art. 21º g y m de la Ley 24.922).
Por su parte, en las Conclusiones (Rawson, 1/7/1977) de las provincias de Buenos Aires, Río Negro, Chubut y Santa Cruz, respecto al dominio y jurisdicción sobre el mar que baña sus costas, éstas entienden que «La jurisdicción de las provincias y el derecho de aprovechamiento integral de sus recursos naturales, vivos o no, renovables o no, se extiende hasta la máxima distancia que se declara o sostenga como integrante de la soberanía de la Nación Argentina; que la jurisdicción sobre el uso, regulación, aprovechamiento y protección de los recursos naturales del mar argentino, pertenecen exclusivamente a las provincias costeras por ser una facultad no delegada por las mismas al gobierno nacional, salvo en lo referente a la navegación, reglamentación del comercio, seguridad, defensa y fuero de almirantazgo y jurisdicción marítima y que, son inconstitucionales las leyes nacionales que cercenan los derechos provinciales respecto del mar y su aprovechamiento, derivados de la continuación de la plataforma submarina de su territorio continental, derechos que no fueron cedidos nunca al gobierno nacional».
Nosotros decimos, además, que limitar el mar territorial a 12 millas a Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur, es asegurar su inviabilidad económica en el caso de recuperar la soberanía plena prevista en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional.
No obstante, si se pusiesen en duda los derechos territoriales marinos de las provincias, limitándolos a los indicados en el artículo 3º de la Ley 24.922; derechos que entendemos le asiste, conforme, entre otras por la Constitución Nacional; sería imposible desconocer los derechos de la provincias sobre los recursos migratorios y asociados en el mar territorial, la Zona Económica Exclusiva y la alta mar, de otro modo, sería desconocer los derechos de la Argentina sobre estos recursos más allá de las 200 millas, desconociendo y quitándole valor a lo prescripto en el artículo 5º de la Ley 23.968; el artículo 2º inc. c) de la Ley 24.543; los artículos 4º, 5d, 21e, 22 y 23b de la Ley 24.922 y los enunciados del Preámbulo de la CONVEMAR que indican que «los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto» y los artículo 27º inc. 1 a y b; 63º inc. 2; 64º inc. 1; 116º inc. a y b; 117º; 118º; 119º inc. 1 a y b, inc. 3 de la CONVEMAR, que en términos genéricos refieren a «asegurar la conservación y promover el objetivo de la utilización óptima de dichas especies en toda la región, tanto dentro como fuera de la ZEE» (César Lerena “Plan Nacional de Pesca. Cien Acciones, efectos y Ley de Pesca, 2023).
El esclarecimiento de la cuestión de las especies migratorios y asociadas no solo devolvería a las provincias un recurso que le es propio, sino que «le permitiría a la Argentina ratificar en la comunidad internacional sus derechos respecto a los recursos pesqueros que migran desde la Zona Económica Exclusiva a alta mar y viceversa y, al área de Malvinas ocupada en forma prepotente por el Reino Unido de Gran Bretaña y, «resultaría incoherente, negarle a la Provincia sus derechos sobre los recursos originarios migratorios y los asociados y, al mismo tiempo, reivindicar los derechos argentinos sobre los recursos pesqueros que migran más allá de las 200 millas o la citada área invadida por el Reino Unido», con fundamento en las leyes 23.968; 24.543 y 24.922 y la propia Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y la Res. 31/49 de las Naciones Unidas (César A. Lerena, “La Federalización de los Recursos Originarios Pesqueros”, CESPE, Ed. Agustina Lerena, 2019).
A su vez, la Argentina al ratificar la CONVEMAR «acepta las disposiciones sobre ordenación y conservación de los recursos vivos en el alta mar pero, considera que las mismas son insuficientes, en particular las relativas a las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias…El gobierno argentino, teniendo presente su interés prioritario en la conservación de los recursos que se encuentran en su zona económica exclusiva y en el área de alta mar adyacente a ella, considera que de acuerdo con las disposiciones de la Convención cuando la misma población o poblaciones de especies asociadas se encuentren en la zona económica exclusiva (ZEE) y en el área de alta mar adyacente a ella, la Argentina, como estado ribereño, y los estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente a su ZEE deben acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones o especies asociadas en el alta mar. Independientemente de ello, el gobierno argentino interpreta que, para cumplir con la obligación que establece la Convención sobre preservación de los recursos vivos en su ZEE y en el área adyacente a ella, está facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias a tal fin». Es sabido que, además, la CONVEMAR no tiene jerarquía constitucional (art. 2º inc. c Ley 24.543; art. 75º inc. 24 de la Constitución Nacional).
Parece “el cuento de la buena pipa” ya que el modelo que impera lleva a los municipios a entender como nacional la actividad pesquera; la Nación no lleva adelante proyectos de desarrollo local o regional y el gobierno actual va camino a enajenar una actividad productiva provincial que genera pueblos y empleo.
La Argentina con un consumo de 4,9 kg per cápita/año, tiene el menor consumo de pescado de Latinoamérica que alcanza un promedio de 9,8 Kg. Aún más bajo que África que consume 11 Kg. y, por supuesto, que la Unión Europea que alcanza un consumo anual per cápita de 22 Kg. Si todas las exportaciones de pescados, calamar y, crustáceos se destinasen al mercado nacional, los argentinos consumirían 11,5 kg., aún por debajo del promedio de consumo mundial de los 20 Kg. No hay plan nacional de consumo de pescado y la Provincia de Buenos Aires no puede quedar a la espera y, el primer paso, es recuperar para sí el recurso que se está apropiando la Nación y mal administrándolo.
La industria de la pesca no puede escapar de las generales de la ley, en un país con un gobierno sin proyecto nacional marítimo ni pesquero que está dispuesto, incluso, a extranjerizar la explotación del mar argentino sin exigir el desembarque en los puertos nacionales de las capturas y utilizando tripulación extranjera. Parece el límite que se puede tolerar y, pese a ello, los propios interesados permanecen inermes ante un gobierno nacional que primero se apropia de los recursos provinciales y luego avanza en entregarlos a empresas extranjeras por el mero pago de un canon, destruyendo la industria, el desarrollo regional y el empleo.
El viejo aforisma de que “el dueño de la pesca es el dueño del pescado” lo está utilizado el gobierno nacional, quien a través de un andamiaje de leyes destinadas a quedarse con los recursos, con apoyo de algunos empresarios, está perjudicando a las provincias, ya que sus ingresos por la explotación pesquera se ven seriamente disminuidos y, la pesca, no solo es una actividad económica, sino una herramienta de radicación poblacional, industrial, de generación de empleo y ejercicio de la soberanía marítima.
El gobierno nacional lleva adelante un modelo que perjudica los intereses provinciales. Una investigación, sin la necesaria participación de la provincia; los mares sin control eficiente y una pesca ilegal creciente que depreda el ecosistema, en el que están integrados los recursos pesqueros provinciales. Sus políticas están destinadas a profundizar la desindustrialización, a desnacionalizar la actividad y a concentrar en pocas empresas extranjeras la actividad.
Cuando se eligen los gobiernos nacionales, los votantes no pueden imaginar que los recursos naturales de sus provincias serán apropiados en favor del tesoro nacional; mantener una estructura centralista y administrar la política sectorial; pero, los sectores directamente interesados que invierten en las provincias debieran preocuparse sobre qué políticas ejecutarán los administradores del Estado nacional; ya que la política pesquera no debiera quedar en poder de un subsecretario o de un Consejo Federal Pesquero, integrado igualmente por un representante provincial, quien, aun teniendo una política clara provincial, deberá actuar en minoría frente a los funcionarios nacionales que integran el cuerpo. Aquí aplica el viejo dicho de «a río revuelto ganancia de pescadores», ya que la participación atomizada de las provincias en ese Consejo, en ocasiones con intereses contrapuestos -sobre los que actúan políticos, empresarios y sindicatos- ha facilitado la tarea de monopolizar la administración por parte de la Nación.
Hemos analizado toda la legislación pesquera de Latinoamérica, el Caribe y la Unión Europea y, realizamos en este trabajo, una nueva propuesta que deja atrás el modelo extractivo vigente en el país desde hace cincuenta años. Conocemos las debilidades que tienen cada una de las leyes, entre otras la de Argentina que, en todos estos años, no ha sido una herramienta suficiente para administrar el Atlántico Sur y desarrollar la actividad pesquera en forma equitativa y proporcional a las inversiones productivas de este importante sector industrial y estratégico.
Estas son nuestras ideas. Están fundamentados cada uno de los artículos que se reforman. Puede haber otras; pero, en ese caso, tendrán que explicitarlas quienes las tengan, no nosotros que, desde nuestra formación política, técnica, científica y práctica hemos hecho un diagnóstico y, en base a él, proponemos un tratamiento que, privilegia el interés general de la nación; el de las provincias del litoral marítimo y el conjunto de los actores de la actividad pesquera, incluso los consumidores y, para ello, modificamos los ejes centrales de la administración y gerenciamiento de la pesca. Es posible construir puentes y perfeccionar las propuestas en la medida que la política nacional que propiciamos no se vacíe de contenido.
César Augusto Lerena